在美國感受公共管理

2007年秋，筆者隨同政府公共管理能力建設培訓團一行25人，赴美國培訓學習21天，實地感受美國在公共管理領域的先進經驗，收獲良多。

美國官員的“摳門”

美國官員給我們的印象各異，有一點大家卻深有同感，那就是“摳門”。

以舊金山為例，該市政府官員在辦公期間一律直接飲用自來水，而不得購買瓶裝礦泉水或者桶裝純凈水，否則就會被視為亂花納稅人的錢而遭到譴責。

舊金山市長辦公室國際商貿處的陳德立主任在介紹情況時向我們調侃說：自己曾經16次訪問中國，每次看到中國政府機構會議室有年輕漂亮的姑娘端水倒茶，就羨慕不已。回到舊金山后請示市長能否學學中國，也安排幾個漂亮姑娘提供類似服務。市長很“摳門”地答復說沒有錢。

培訓團在拜訪舊金山市政廳期間，我們沒有喝到一杯茶水，沒有見到一瓶礦泉水，當然更見不到端水倒茶的服務員。不少在國內習慣了熱情款待外賓（包括美國官員）來訪的地方政府培訓學員，深感反差太大。

聯想起山東省委常委、宣傳部長李群幾年前赴美國培訓，在美國紐海文市實習當市長助理，任期結束前，該市市長想按照中國的禮儀習慣為中國助理餞行。但是政府規定市長請客的標準是：在外邊用公款吃飯不得超過9美元——只夠到快餐店吃一個漢堡什么的。結果呢，市長只好自掏腰包請李群到自個兒家里，吃了一頓西式晚餐。

華盛頓州前州長駱家輝在競選州長成功后，為了答謝那些替他助選慷慨解囊的華人朋友，專門舉辦了一場答謝宴會。但是做東的駱家輝只發請柬，不掏錢，所有參加宴會的朋友，一律交上一份餐費之后，方可入席。他解釋說：作為州長，自己所掌握的都是納稅人的錢，州長無權為私事而動用1美元。

美國官員的“摳門”不限于一時一地一人，這當然有其深層的制度原因。

首先，從財政來源看，政府的經費，包括所有政府雇員的薪金，主要靠向當地市民征稅獲得。目前，美國平均110個公民養1個政府人員。給我們授課的幾位老師都提到，幾乎每一個有固定職業的普通美國公民1年約有5個月工作收入要全部用來納稅。

在美國人心目中，政府僅僅是一個由納稅人供養的服務機關；因此，政府官員不但要全力為民眾服務，而且每花1分錢都要給納稅人一個說法。納稅人在政府的運作中擁有較大的發言權。

其次，美國政府資金的使用都有很規范的程序，各級政府對官員們花錢的限度均有嚴格規定，其規定甚至具體到一杯咖啡、一瓶礦泉水。給我們上課的華人教授吳量福所在的丹尼森市就規定：部長級購物審批權限為500美元，市政府最高行政長官購物審批權為1.5萬美元。無論購買何物，金額超過500美元的項目，購買部門必須挑選3個不同的有競爭力的廠家的報價。而超出1.5萬美元的項目則要經市議會集體討論批準，而且所有文件檔案都將公布于眾。如此嚴格透明的運作方式使得官員很少有機會營私舞弊。政府官員如果不“摳門”而出手大方，結果也就可想而知。

切身感受應急管理

“非典”、禽流感、“9·11”、颶風、海嘯、礦難……接連不斷的重大公共安全突發事件，使得“應急管理”越來越受人關注。

在芝加哥培訓期間，培訓團系統地學習了解了美國政府應急管理系統的形成與發展，美國地方政府應急管理指導原則和實施情況，應急計劃的制定、執行等內容。

在被問及“一旦大的緊急狀況發生時，誰來啟動應急措施”時，中國學員的第一反應是：當地最高行政長官，比如市長、縣長等。而在美國，授課老師介紹，應急管理已經實現程序化。各地方政府都有經議會批準、由地方最高行政長官、書記員簽字的應急計劃。一旦緊急情況發生，應急系統的管理人員可以根據職業判斷直接啟動應急計劃。

美國完善的危機處理體系和快速反應機制值得全球效法。不過，即便如此，也有新奧爾良市應急管理在颶風襲擊面前“馬失前蹄”的案例發生。美國公共管理學會主席懷特謙虛地承認，美國在應付恐怖襲擊方面的應急管理不如歐洲經驗豐富，美國也在向歐洲學習。

10月3日清晨5點多，培訓團下榻的紐約城外假日酒店，被突如其來的警報驚醒。樓道播音器連續不斷地通知房客通過緊急出口撤離房間。一時間，緊張不安的空氣籠罩大樓。很多人睡眼惺忪、慌慌張張地跑到樓外。

不到兩分鐘，兩輛消防車從大樓的不同方向悄然而至，緊隨其后的是一輛警車。人高馬大的消防隊員頭戴安全帽，肩背氧氣瓶、手拿鎬頭，全副武裝，有條不紊下車與警員一起將酒店一樓大廳通向電梯入口封鎖，一絲不茍，開始排查原因。數分鐘之后，查清火警是由酒店7層兩個房間的人抽煙（美國酒店房間通常禁止抽煙）引發煙霧報警器而引起的。緊急情況解除，消防車和警車悄然離去。

在處理這起突發事件過程中，我們沒有聽到警車和消防車鳴笛的呼嘯聲，美國消防、警察部門的快捷反應以及沉著冷靜的職業形象，深深印入我們的腦海，讓人終生難忘。據介紹，美國專業的消防隊員，一般連續工作24小時，吃住都在消防站里，然后休息36小時。消防員是一個高度危險的職業，“9·11”世貿大樓坍塌頃刻之間就有300多名消防員同時獻出生命，由于工作特殊，消防員可以比一般政府雇員提前15年，即50歲就可退休，領取退休金。

一場虛驚，大樓前聚集的幾十號人陸續回到房間，但是睡意全無。大家忽然覺悟：一堂活生生的應急管理課，有驚無險地在數分鐘內不期而遇。它不僅給我們帶來美國應急管理的真實體驗，也引發了對如何提高國內應急管理水平的深度討論與思考。

大學造就“硅谷”

10月10日，培訓團考察參觀了斯坦福大學及硅谷著名企業Google 、Intel公司，探尋教育以及相關管理推動科技經濟發展的奧秘。

斯坦福影響并造就了硅谷，這在世界早有定論。被稱為“硅谷之父”的特爾曼從小在斯坦福校園長大，曾經擔任斯坦福電子工程系主任。他為自己的兩個學生出謀劃策在一間車庫中創辦了惠普公司（如今已被認定為硅谷的誕生地）。1951年，在他的推動下，當時的校長華萊士決定劃出655英畝校園土地建立斯坦福研究園區，這一園區便成了硅谷發展的早期雛形。

“教師鼓動學生創業，學校支持師生創業”，伴隨著這樣的教育管理理念一路前行，斯坦福大學逐漸成為名副其實的培養硅谷創業人才的搖籃。據粗略估計，在過去的50年中，硅谷之中由斯坦福的教師、學生和畢業生創辦的公司達1200多家，目前50％以上的硅谷產品來自斯坦福校友開辦的公司。如果算上惠普公司的收入，1988年和1996年斯坦福創業企業的收入占到硅谷總收入的60%。

除了惠普公司的兩位創始人，微軟公司CEO斯蒂夫·鮑默、思科公司主席約翰·蒙格利奇、耐克公司主席兼CEO菲利甫·耐特都畢業于斯坦福。馳名世界的蘋果公司，也是由兩位年輕的斯坦福大學畢業生喬布斯和沃茲尼克創辦的。Yahoo的創始人楊致遠和大衛·費羅是斯坦福大學電機系博士生，Google的創始人拉里·佩奇和塞爾吉·布林也是斯坦福計算機系的博士生。

斯坦福對硅谷的貢獻，追根窮源，源于管理。當然，硅谷的崛起同樣離不開當地政府的有效管理。這里面的奧妙吸引著世界各地各界人士不斷深入探尋。

“重拳出擊”保護環境

在美國，最吸引大家的還有那里清新的空氣、湛藍的天空、純凈的水質。汽車在高速公路上奔跑，隨處可見茂密的灌木叢林，漫漫草地以及原始的湖泊。在賓館附近，校園深處，樹上地下小動物們旁若無人地跳來跑去。在舊金山十七英里海灘，學員們還看到野生小鹿在高爾夫球場悠然走動，高爾夫球手經常為了不驚動它們而不得不中止擊球。

如此優良的生態環境，當然與環保管理措施得力密切相關。在美國，對于損害環境者，處罰力度之大令人咂舌。10月8日，培訓團在美培訓期間獲知，美國電力公司因為沒有按照《潔凈空氣法》的要求安裝污染控制設備，致使其排放物形成酸雨，被告上法庭，最后與美國司法部門達成和解協議，同意接受46億美元罰金。據說這是美國政府在環境問題上作出的最為嚴厲的處罰。在此之前的1989年，埃克森美孚石油公司曾因污染環境被處罰35億美元。如此天價罰款，足以震懾任何損害環境的企業和個人。

長期以來，中國的很多地方，因為過于關注經濟增長，決策過程出現短期行為，導致了生態環境等急劇惡化。針對這一情況，中央及時提出了科學發展觀，明確表示要“建設生態文明”。從中不難體會，我國對生態環境的重視已經上升到一個新的戰略高度。在這樣的大背景下，借鑒吸收美國生態環境管理經驗，變得更加必要和可行。

自由民主的限度

美國被普遍認為是一個自由社會。在斯坦福大學參觀考察時，我們聽到，小布什在競選總統前、就任總統后，曾經有三度計劃到這所名校發表演講，但是每一次都遭到該校師生的攔阻反對而不能如愿，成為這所不設校門和圍墻的大學演繹美國式自由民主的美談。

在此前的培訓中，我們已經了解到美國是一個法治社會，聯邦、州以及地方政府之間沒有上下行政關系，完全依靠法律關系維持正常秩序。在這樣的框架下，地方政府包括大學的行政長官，對總統、州長等的到訪置之不理，也就不足為奇了。

盡管如此，我們也發現，美國的自由民主遠沒有想象的多。美國各種法律、法令對百姓的各種行為都有嚴格規定。比如，在吳量福教授所在城市丹尼森市，法律規定：公共場所嚴禁飲酒，市民在馬路上、公園里和所有公共機構里喝酒就算是違法，即便是一個人手里拿著一個開了蓋的啤酒瓶子，也屬于非法行為。未成年人不許抽煙，周日晚上10點以后，年齡不滿17歲的青少年不許獨自在大街上出現。

授課老師們數次提示，美國各級政府的行政官員，在具體工作中，更是不能摻雜任何政治傾向和個人意志，只能完全聽從上司的指揮，紀律嚴明，很有些像軍隊的長官負責制。相比起來，中國在眾多方面反而要比美國自由民主很多。

成熟的商業運營管理

美國是商業高度發達的國家，競爭激烈，不免給人一種全社會“金錢至上”的感覺。但是，培訓團所到之處，不論是紐約繁華地段，還是其他城市，處處能夠感受到美國人民樂于助人的“非金錢文化”。

美國的商業廣告管理規范。首都華盛頓大街上甚至不允許出現商業廣告，市容市貌整潔優美，很有些“世外桃源”的感覺。

培訓團到美國第二大啤酒企業Miller啤酒廠參觀，發現那里來訪者絡繹不絕。工作人員有條不紊分批接待，帶領大家觀看企業歷史及文化的介紹片，然后參觀各個車間以及早期儲存啤酒的地窖，最后就是免費品嘗啤酒。在品嘗啤酒時，游客可以隨意填寫印有Miller啤酒廠介紹的明信片寄往任何國家。公司將這種宣傳企業文化、推廣企業品牌的做法納入到整個現代管理戰略之中。

在美國，商業巨頭比比皆是，但是其國內的就業卻主要靠員工數量只有1-5人的小企業，這些企業解決了全國75%的人口就業。因此，一些城市的政府管理部門十分注重小工商業的培育，不斷加強職工隊伍的培訓，以便于小企業能順利雇到具有業務開拓能力的職工，最終幫助企業走向成功。小企業因為對拉動地區經濟作用不明顯，而往往容易被管理當局忽視，但是它對解決就業、社會穩定等所起的作用遠遠超過大企業，更何況大企業也都是從小企業一步步發展成長起來的。美國政府管理者重視“小企業”現象引起了部分來自地方政府的學員的極大興趣。

美國政府的科學行政、依法行政等現代公共管理經驗，制度化廉政、以民為本的執政方式，成熟的商業運營管理模式，強有力的生態環境保護措施，均有值得我國各級政府認真學習借鑒的地方。但是學員們也看到，美國并非什么都好。政府因為各自為政，各種勢力對行政管理的制約而經常出現決策緩慢甚至扯皮現象；稅制因為過于繁雜而導致學者與市民的抱怨；美國對外實施強權政治，國內則槍支泛濫，中產階層日益減縮、窮人與富人兩極分化不斷加劇，凡此種種為社會安全帶來各種隱患；美國政府雇員的工資收入不能與業績掛鉤，工資水平遠遠不及私營企業，在吸引優秀人才方面處于劣勢地位，直接導致政府執政能力下降；美國一人一車或一家多車等造成的高能源消耗尤其不值得其他國家效法。