污水處理，想說愛你不容易

深圳經驗——挨罵的排頭兵

8月26日對于深圳市環(huán)保局的領導來說是極其難熬的一天。王玲玲以市人大計劃預算委員會主任委員的身份炮轟臺上報告的環(huán)保局領導：“政府這么多年來，一共在環(huán)保上投了多少錢?河水長期治理不好的原因，主要在哪里?”

這樣的質問并不過分，因為在“十一五”規(guī)劃中，深圳環(huán)保局給深圳人民畫的大餅是“新、改、擴建污水處理廠25座”。然而時間過半，規(guī)劃的25座污水處理廠，現(xiàn)在只建好4座，加上正在建的5座，才占36%。就連深圳環(huán)境保護“十一五”規(guī)劃中期評估評審組成員、深圳市環(huán)保局原局長陳棠頤也坦言：“我們不存在資金、技術問題，沒有理由不按期完成。”

但是，無論從哪個角度講，深圳的污水處理都是走在全國最前面的。至2007年底，深圳全市已建成污水處理廠14座，日污水處理能力達到222.24萬立方米／日，特區(qū)內污水處理率達到88.4％。要知道，歐美的污水處理水平也不過85%，而當時中國的平均污水處理率僅為59%。同時，在新污水處理設施建設方面，深圳更不乏接連的大手筆，深圳市福永等十座污水處理廠22年（含建設期）的特許經營權招標日前已進入尾聲，項目總投資約18.41億元，設計總規(guī)模達96.5萬立方米。

水務企業(yè)對深圳市政府的評價是：“深圳市政府給投資人的印象不錯。政府比較有實力，而且講誠信，同時政府行政體系的效率較高，而對于BOT項目來講，這些都是投資人比較看重的。”人大代表口誅筆伐的深圳政府在水務企業(yè)眼中是如此的另一番模樣。

“一邊打工，一邊還債”

中國老百姓似乎總是活在困惑中，比如收入指數在漲，收入卻沒漲；房價指數在跌，房價卻沒跌。同樣，環(huán)保的財政支出在增加，環(huán)保數據再提高，但是就如深圳市民一樣，老百姓并沒感覺生存環(huán)境在改善。這是為什么呢？

首先，根據目前的污水廠建設速度，預計到“十一五”期末，污水廠規(guī)模將達到3000座左右，按照處理能力500億立方米左右計算，每噸處理費1.5元計算，污水處理費大約需要750億元，但目前污水處理費征收規(guī)模只有40億至50億元。從目前征收標準和征繳水平來看，短期內污水處理費征收規(guī)模不會出現(xiàn)大幅度上升，因此到“十一五”期末，污水處理費缺口預計將達700億元。也許，換一種算法說明意義更佳，即為了達到“十一五”規(guī)劃的污水處理水平，老百姓支付的污水處理費用須在現(xiàn)在的水平之上每單位提高13倍。

而即使達到上面苛刻的條件，也只不過是做到了將污水環(huán)境危害的增量降至最低。不要奇怪為何深圳污水處理率88.4%，百姓還覺得環(huán)境沒有改善。在質疑支出和指責政府時，我們不得不面對的事實是：我們幾乎二十年沒有處理污水，而是直接排進河道湖泊。今天，我們經濟比以前富裕了，但是我們發(fā)現(xiàn)河道污染了，它們甚至喪失了生態(tài)能力。很多環(huán)境代價是以前我們的上一代，或者說上一個發(fā)展的20年、30年所欠下的，其中當然包括作為上這一輪經濟發(fā)展代價的污水處理債。現(xiàn)在讓水一下子變清，理論上和現(xiàn)實上都是難以實現(xiàn)的，也是不公平的。

所以，毫不夸張，我們只能“一邊打工，一邊還債”。

強大的國家意志導向

面對這樣的一份考卷，環(huán)保總局、建設部“十一五”規(guī)劃提出了區(qū)域和城市的污水處理率目標。全國范圍內，按照“十一五”規(guī)劃的內容，從2006 年到2010 年將有3300億以上資金投向污水處理設施和再生設施建設，是“十五”期間的2 倍以上。（“九五”、“十五”兩個國家環(huán)境保護五年計劃沒有全部完成，完成率只有60%～70%。）即使按照60%的完成率，水處理市場規(guī)模也在每年400億。(見圖1)

在 “十一五”期間污水處理設施建設領域中，為還清“九五”和“十五”期間在城市管網建設上的欠賬，投入資金的63%用于管網完善，因此強調各地要對城市管網合理規(guī)劃、布局與建設，加快完善管網建設步伐，使現(xiàn)有污水處理廠能高負荷的運轉并能滿足未來城市污水收集的需求。（見圖2）

一方面，從以往的投融資來看，中國在水處理領域的意志不可謂不堅定，起碼沒有縮到社會資本后面。全國534個污水處理項目，建設總投資1027億元，其中國債資金、預算內專項資金、地方配套資金達845.9億元，占項目總投資的82.4%，銀行(包括國家開發(fā)銀行)貸款和社會投資比重僅為17.6%。

另一方面，水污染也成為官員考核制度的新指標。按照新修訂的《水污染防治法》規(guī)定，水環(huán)境保護工作將納入政府最重要的規(guī)劃——國民經濟與社會發(fā)展規(guī)劃，縣級以上地方政府要對本行政區(qū)域的水環(huán)境質量負責。同時，國家實行水環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度，將水環(huán)境保護目標完成情況作為對地方人民政府及其負責人考核評價的內容。

非理性運行的污水處理市場

中央政府的壓力迫使各地方政府不斷實踐，并探索出一條新的水處理產業(yè)鏈，即政府牽頭招標污水處理廠特許經營權，中標企業(yè)負責工程總包，并在建成后運營一定年限，以收回投資，其中以BOT（Build-Operate-Transfer）居多。BOT 是政府通過特許權協(xié)議，將項目授予企業(yè)投資、建設、運營、維護；特許期限內（一般20～30 年），項目公司向用戶收取費用，由此回收項目投資、經營和維護成本并獲得合理回報；特許期滿，項目公司把基礎設施無償移交政府。

污水處理廠的系統(tǒng)建設和運營技術要求很高。一直以來，國內能夠承接BOT特許權的企業(yè)不多。因此，早期介入中國污水工程市場主要是外資企業(yè)，全球的4大水務巨頭法國威立雅、法國蘇伊士、英國泰晤士水務、德國柏林水務公司給中國帶來的污水處理的新理念。

然而，不過幾年時間，國內的大中小型工程承包公司猶如雨后春筍，這一方面標志國內污水處理技術水平不斷上升，另一方面也表現(xiàn)出污水處理行業(yè)良莠不齊、惡性競爭的負面信號。前文提到的深圳污水廠BOT項目，實際參與企業(yè)數量超過40家，經過初審就剩下23家而已。很多企業(yè)都給出了0.7元/噸的報價，比政府給出的1.1元/噸的最高限價竟低了30%。如此低的標價，迫使其內部收益率將降到5%以下。

特許經營是以地方城市政府為責任主體，在經營環(huán)節(jié)引入市場機制的制度體系。但是中國在巨大環(huán)境壓力之下，中央要求各地方實現(xiàn)環(huán)境污染控制目標。大量的投資將在近幾年完成，地方政府難以按照正常的程序實現(xiàn)單個項目的投資運營主體的市場競爭性選擇。因此，即將到來的幾年內，將犧牲單個污水處理項目的競爭機制和效率機制，大量的項目將在特許經營的競爭體制之外建設完成。

污水處理市場2~3年內完成大部分項目的一級市場的非市場、非理性瓜分，相當一部分項目將分散進入非戰(zhàn)略性投資企業(yè)，一部分通過劃撥方式進入國有大集團，對優(yōu)秀民營企業(yè)和國際企業(yè)面臨一級市場的喪失。只能從以后的二級市場中獲得機會，市場成本將增加。

水處理設備——民營資本的突破口

污水處理產業(yè)的形態(tài)向著大型化的方向發(fā)展，且非理性的競爭勢態(tài)似乎已經超出了民營資本的承受能力。其實不然，在巨大的水處理蛋糕不只是國字頭大企業(yè)的饕餮盛宴，中小社會資本也可以享受環(huán)保帶來的商機，水處理設備市場就是個突破口。（見圖3）

污水處理廠的建設成本集中在土建、通用設備、專用設備、控制系統(tǒng)、技術費用等幾個方面，但隨著建廠規(guī)模、性質的不同，成本構成比例會有所不同。通常土建占比最高，可占到建設成本的40％～50％，設備費用則可占成本的20％～40％。污水處理設備大體可分為通用設備和專用設備。通用設備包括泵、風機、管材配件等，專用設備較多，包括攪拌機、刮泥機、格柵、膜元件和組件等。（見圖4）

在污水處理設備制造領域，目前國內幾乎所有產品均能生產，但由于在材質和工藝方面存在不足，因此在使用的可靠性、壽命方面和國外設備尚有一定的差距，導致目前甲方在選購設備時，特別是大型項目，還是傾向購買國外設備，近10年興建的污水處理廠中約90%的設備是進口的。

近幾年由于污水處理廠的興建，帶動國內污水處理設備生產廠家大量涌現(xiàn)出來，但大多規(guī)模不大，并以民營企業(yè)為主，能夠提供成套設備的企業(yè)很少，大多數企業(yè)以生產成熟的單機產品為主。除了本土企業(yè)，利用國外技術的合資企業(yè)是這個領域的重要組成部分，并且占據了高端設備市場，國內企業(yè)則集中在管材、水泵、風機等傳統(tǒng)產品市場。有技術、懂工藝的國內水處理設備廠商將大有可為。

“環(huán)保的財政支出在增加，環(huán)保數據再提高，但是就如深圳市民一樣，老百姓并沒感覺生存環(huán)境在改善。這是為什么呢？”