行政區劃與我國的行政區域經濟

摘要：行政區域經濟是我國在特定歷史階段出現的奇異區域經濟現象。本文介紹了行政區域經濟的概念及其特征、行政區劃對區域經濟所產生的影響，并從行政區劃層面提出促進經濟區域化發展的對策，包括改革行政區劃體制、建立跨行政區的經濟協調機構、經濟區域化與城市化結合對行政區劃進行適當調整。

關鍵詞：行政區域經濟 行政區劃 城市化

一般來講，區域經濟一直是經濟學的研究對象，但從實踐來看，在我國轉型時期卻出現了一種與特定的歷史階段相適應的奇異區域經濟現象——行政區域經濟。

一、行政區域經濟的概念及其特征

(一)行政區域經濟的概念

行政區域經濟，是由于行政區劃對區域經濟的剛性約束而產生的一種特殊區域經濟現象，是我國由傳統計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉軌過程中，區域經濟由縱向運行系統向橫向運行系統轉變時期出現的具有過渡性質的一種區域經濟類型。行政區域經濟與區域經濟一體化的概念相對應，同時也與人們通常說的“諸侯經濟”有著很大的區別：“諸侯經濟”一般被認為是一種帶有貶義的經濟現象，而行政區域經濟更多的是強調在特定時期的一種經濟運行狀態，不能單一地用“褒”“貶”來形容它。

(二)行政區域經濟的特征

1 行政區域經濟的行政性

行政區域經濟的行政性突出表現在行政區域政府在區域經濟發展中起主導甚至是決定性的作用。行政區域是一個與一定等級政府相對應的政治、經濟、社會、文化綜合體，具有完整而成熟的自上而下的縱向行政管理系統，正是依靠這種系統，才確保行政區域各種功能正常運轉。行政區域經濟是行政區劃對區域經濟的剛性約束，因此地方政府為了使自身在區域經濟發展中處于有利地位，會爭取占用更多的行政區域要素資源(主要是行政等級和地域空間)，這樣反過來又加劇了行政區域經濟的行政性。

2 行政區域經濟的封閉性

行政區域經濟下的地方政府有著強烈的屬地經濟觀念，它往往以地方政府經濟規劃為核心，以其管轄的行政區域為邊界，有意識地限制生產要素跨區域合理流動、人為地封鎖市場，造成區域經濟發展的封閉性。這種封閉性存在諸多弊端，例如生產上的重復建設、地方保護主義盛行、全國大市場的分割以及區域經濟出現死角等。

3 行政區域經濟的兩面性

任何事物都具有兩面性，所以在評價“行政區域經濟”時，要看到消極和積極兩方面。誠然，行政區域經濟有許多消極影響，即市場分割、重復建設、盲目競爭、地方保護等，所有這些都與區域經濟一體化發展潮流相悖。但行政區域經濟在其運行的初期和中期階段，卻對地方經濟的發展起到了積極作用，正是地方政府發展本地經濟的積極性有力地推動了中國經濟的高速發展，因為某種程度的地方競爭并不一定是壞事。因此，行政區域經濟自身瓦解的過程其實也可以認為是克服其消極影響，發揮其積極影響的過程。

4 行政區域經濟的過渡性

從中國行政區域經濟的發展過程來看，行政區域經濟是特定歷史時期的產物，具有過渡性特征。這個“特定歷史時期”是指從計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌過程中出現的一個時期。在計劃經濟時期，中國的地方行政區域之間的橫向聯系發育不足，有的只是中央與地方經濟權力之間的轉移。而在市場經濟時期，行政區域經濟促使地方經濟向規模經濟發展，這無疑是一種歷史性的進步，但行政區域經濟中還是存在地方政府行為的異化和權限的擴張，這會造成市場競爭的不公平，從而最終導致行政區域經濟的瓦解。

二、行政區劃對區域經濟的影響

行政區劃是國家對行政區域的劃分，具體而言，行政區劃是國家結構體系的安排，即將領土劃分為四級層次、規模不等的行政區域，并在各級行政區域設置對應的地方國家行政機關以實施相應的管理。從理論上講，行政區域不是經濟區域，地方政府也不應該成為經濟管理部門，但在中國的實踐中，按行政區域劃分的行政區域經濟卻是客觀存在的，這在一定程度上反映了行政區劃是影響行政區域經濟的重要因素。

(一)行政區劃內各行政機關對區域經濟的影響

一切經濟活動都是在特定的經濟區域內進行的，它必然受行政區內行政機關的各種行政權力、發展戰略和政策的影響。中華人民共和國憲法明確規定了縣級以上各級人民政府依據法律管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育、城鄉建設事業、民政等工作，制定、落實國民經濟和社會發展計劃、財政預算、組織重點項目的實施。由此可見，行政區劃必然對區域經濟的形成和發展，行政區域內資源的開發利用，經濟結構的調整和布局產生巨大的影響。

(二)行政區劃內地方政府績效對區域經濟的影響

中國是中央集權制國家，過去長期實行計劃經濟體制，國家的經濟發展計劃特別是地方經濟發展，都是通過各級行政區域的政府安排并實施的。而改革開放以來，在由計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌過程中，地方政府的經濟權力大大加強了，因而行政區域的經濟功能不斷強化，與西方市場經濟國家明顯不同的是政府在區域運行中起著中樞的作用。各級政府管轄的行政區域內的經濟發展狀況已成為上級政府衡量下級政府工作好壞的極重要標志，從而形成中國特有的“行政區域經濟”現象。

(三)行政區劃對行政區域經濟來說是一把雙刃劍

一方面，如果行政區劃以一定的經濟區劃為基礎，使行政區劃與經濟區劃的優勢相結合，那么行政區劃的設置及其調整就能推動行政區域經濟增長與發展；另一方面，行政區劃作為行政建制的空間投影，猶如一堵看不見的墻，對區域經濟一體化的消極影響也是十分明顯的。因此。發揮行政區劃經濟功能，必須認識到行政區劃對行政區域經濟增長與發展的消極影響，充分發揮行政區劃對行政區域經濟增長與發展的重要作用。

(四)行政區劃對行政區域經濟的包容性影響

行政區劃縱向管理層次使行政區劃內縱向管理區域的經濟要素和經濟活動向一體化方向演進，從而決定了不同種類行政區域經濟之間具有包容性，而這種包容性又進一步促成了行政區域經濟板塊的形成。在板塊范圍內不同種類的行政區域經濟類型可以說是相互影響和制約的。例如，省域經濟的發展戰略影響著市、縣、鄉、鎮經濟的發展；當然，受行政隸屬關系的制約，上一級行政區域板塊也在一定程度上制約著低一級行政區域板塊的創新發展。

三、基于行政區劃層面促進經濟區域化發展的對策

就目前情況來看，我國區域經濟發展主要是各行政區之間經濟發展的相互協作和聯合，行政區劃設置是否科學和合理，直接影響到區域經濟的正常發展。因此，必須通過行政區劃改革來糾正與經濟一體化發展相悖的行政區經濟。

(一)改革行政區劃體制

當前，我國行政區劃設置上存在許多問題，例如現行的省級行政區劃單位數量偏少，各行政區域所轄地域面積相差懸殊，這就極大地助長了區域經濟分割，造成各區域在經濟發展中的地位不平等。基于這個問題，楊龍曾提出行政區劃改革的思路，即“應突破目前行政區劃的基本單元，以經濟區域化發展為依據，在三個層次上設立新的行政區，包括跨省的行政區、省內跨地縣的行政區、跨臨近省縣處于幾個省交界地區的行政區”，對于這種構想，我認為在省內建立跨地縣的行政區更具可行性。省內的經濟局部區域化現象符合經濟區域的同質性、聯系性，經濟管理的合理性等要求，并具備連片區域與其他必要的物質要素，應該得到相應的發展。但這種經濟區域的形成與發展一直以來卻受到現行行政區劃的限制，主要是來自省內地市級或地區行政權力的阻力。因此，省內應設置與局部經濟區域相應的一級行政區域，其地位在省以下，省轄市以上，應為副省級。具體方式既可單獨設立一級機構，也可把原來的省轄市升格，原來的計劃單列市明確為副省級。副省級地位使這些行政機構能夠克服來自區內地方政府的抵制，順利推進區域經濟發展。

(二)建立經濟協調機構

行政區域經濟的形成說明行政權力在區域經濟發展中發揮著重大作用，因此，建立經濟協調機構，可以說是從行政權力結構的調整人手來解決行政區域經濟問題。中國實行省制已有上千年，省已經不僅僅是一個行政區劃，它已經形成一種地域概念和文化意識，所以取消省制或重新劃省都會遇到來自社會心理方面的抵制。因此，可以削減省的一部分權力，其中主要是經濟管理方面的權力，同時，把削減出的這一部分權力集中到高于省級政府的行政協調機構，由該機構統一籌劃本區域的經濟發展。這種次中央的行政協調權力可以避免目前存在的省行政區域經濟現象，解決省行政區域之間的重復建設問題，實現區域內資源配置的優化和產業結構的合理化。

但必須指出，這是在市場經濟尚未充分發育成熟情況下的一種過渡性的制度安排，對經濟發展協調機構職能的設置，要側重于協調制定區域經濟共同發展戰略并組織實施，以及協調處理區際利益沖突、對侵害區域共同發展利益行為進行調查和處理等方面，特別應注意的是要防止行政協調機構職能膨脹，防止其演變成新的封閉型行政——經濟利益主體。

(三)經濟區域化與城市化結合對行政區劃進行適當調整

近年來，中國經濟高速發展，隨之而來的是城市化進程的明顯加快。在分析中國未來發展走向的時候，必須考慮到城市化的方向和進程，以城市化的推進為動力，將經濟的區域化與城市化相結合。在城市經濟圈形成以后，對行政區劃進行相應的調整，以適應城市群形成和發展的要求。處于經濟的動機，相鄰地域的地方政府自發產生聯合的要求，目的是各方的互利。如今經濟的區域化主要發生在地理位置接近、產業互補性強的地區，基于這個方向的發展，目前與經濟區發展最為接近的構想是建立跨省的經濟區，在城市化進程中促進區域經濟的發展。