油價稅改為何徘徊１４年

楊　龍　孫春艷

十四年來，由于部門之間和中央地方的利益分配問題，油價稅改方案幾經(jīng)討論，卻遲遲難決

醞釀了14年的“燃油稅”，最終以一種緩和的姿態(tài)面世。

12月5日晚間，一份簡短的《成品油價稅費改革方案(征求意見稿)》公開，意見稿提出，取消公路養(yǎng)路費等收費；在不提高現(xiàn)行成品油價格的前提下，提高成品油消費稅單位稅額；完善成品油定價機制。

從1994年正式提出開征“燃油稅”距今已有14年的時間，燃油稅成為我國稅制改革中最飽經(jīng)磨難的稅種。開征有著充足的理由，“擇機出臺”的聲音也頻繁出現(xiàn)，卻總是只聞雷聲不見雨下。

國際油價暴跌背景之下，四部委僅給予其七天面向公眾征求意見的時間，“燃油稅”即要倉促出臺。沒有外界預(yù)計的“燃油稅”新稅種，“燃油稅”的提法也悄然變臉為“成品油消費稅”。

各大利益集團的博弈，在這一刻進入白熱化階段。

十四年征途：動力不足，阻力重重

十四年來，由于部門之間和中央地方之間的利益分配問題，燃油稅幾經(jīng)討論，卻遲遲難決。

燃油稅開征的想法，最初來自1994年的“海南模式”。

1994年1月,海南省內(nèi)的路橋費、養(yǎng)路費等全部取消，按燃油銷售價的60%征收燃油附加費。海南省交通廳官員向《中國新聞周刊》介紹，改革前，海南的公路養(yǎng)路費等四種費用一年收入2.2億元，而改革后1994年當(dāng)年，燃油附加費收到4.5億元，有效地控制了資金流失。

海南經(jīng)驗之下，1994年起，政府部門開始動議“燃油稅”。

1998年10月，“燃油稅”的提法正式出現(xiàn)在《公路法》修正案草案里。當(dāng)時全國的稅收不到一萬億元，稅務(wù)部門對燃油稅抱有很大的興趣。國務(wù)院多次召開了關(guān)于燃油稅改革的會議，稅務(wù)總局明確表示，支持燃油稅出臺。

當(dāng)時最大的阻力來源于交通部。一旦實行燃油稅改革，交通部將不得不面臨的兩個難題：如何保證今后交通建設(shè)和維護資金，以及如何安置龐大的收費人員。

中央財經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院副院長劉恒和多位財稅專家，這一年起開始著手受命制定燃油稅方案。

劉恒告訴《中國新聞周刊》，從1999年到2000年，稅務(wù)總局和交通部門進行了多次意向性會談，稅務(wù)總局承諾解決12萬在編收費人員。但是交通部后來上報的花名冊中，12萬人猛漲至27萬。當(dāng)時地稅局的人員總數(shù)也不過26.7萬，稅務(wù)總局遂表示，12萬人員的安置已經(jīng)很勉強了，一下子又翻了一倍，稅務(wù)系統(tǒng)肯定接受不了，雙方為此爭執(zhí)不下。

此后幾年，我國稅收收入進入了快速增長期，據(jù)稅務(wù)總局統(tǒng)計，2001年稅收突破15000億元，2003年突破20000億元，2005年達到30866億元，到2007年，我國稅收已經(jīng)接近50000億。

快速增長的稅收之下，政府通過增開燃油稅增加財政收入的動力較之于1998年明顯不足。況且，燃油稅出臺之后，還要面對棘手的不斷增長的道路收費人員安置問題。不管是交通部門還是稅務(wù)部門，都寧愿維持原有的利益格局，對于燃油稅改革的要求已變得不再迫切。

而另一個難以解決的矛盾是中央和地方之間利益關(guān)系。

中國的養(yǎng)路費總額大約每年近千億元。這些費用中相當(dāng)部分屬地方政府所有，納入地方財政預(yù)算，實行財政專戶管理。

費改稅后，稅收將通過原油、成品油進口環(huán)節(jié)和生產(chǎn)環(huán)節(jié)，統(tǒng)一上交中央財政，雖然會部分返還地方，但地方政府的資金管理權(quán)限和使用權(quán)限必然會削弱，從而影響到地方政府的實際利益。

開征燃油稅動力不足，卻阻力重重。當(dāng)時恰逢國際油價大漲，從當(dāng)初的20美元以下漲到30美元以上，燃油稅的實施就以“擇機出臺”的方式擱置下來。

油價高壓

事實上，從2005年開始，發(fā)改委的壓力在國際油價不斷走高的形勢下越來越大。

迫于國際原油價格不斷沖高，發(fā)改委屢次對國內(nèi)成品油零售價格提價，但由于我國成品油定價機制的限制和不足，價格倒掛的現(xiàn)象仍無法解決，國內(nèi)油品價格明顯低于國際價格，國內(nèi)油企進口成品油動力不足，而出口動力上漲。據(jù)中國海關(guān)公布的數(shù)據(jù)顯示，2005年1至8月，中國成品油進口達到2048萬噸,其數(shù)量同比下降19.1%，而同期中國成品油出口達到1047萬噸，數(shù)量同比上升42.3%。

這一年華南地區(qū)出現(xiàn)油荒現(xiàn)象，在國內(nèi)成品油供應(yīng)偏緊的情況下，海關(guān)統(tǒng)計數(shù)字卻顯示出國內(nèi)成品油市場“一邊缺油一邊出口”的現(xiàn)象。

《東方早報》當(dāng)時的評論文章更認為，華南油荒是“有組織、有計劃”造成的。石油寡頭們以用戶為“人質(zhì)”，要脅油價制訂者——發(fā)改委，甚至爭奪“定價權(quán)”資源，以期獲得更大的利益。

“三大巨頭壟斷了從石油開采、加工到成品油銷售的上游、中游和下游產(chǎn)業(yè)，正是這樣的體制造就了石油巨無霸的壟斷地位，同中央政府玩起了博弈游戲。” 發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院一位能源專家表示。

當(dāng)年，國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院經(jīng)濟形勢分析課題組發(fā)表題為《雙穩(wěn)健政策下的2005年宏觀經(jīng)濟展望》研究報告，報告中即提出：現(xiàn)在油價上漲基本都轉(zhuǎn)為三大石油公司的利潤，國家從油價上漲中得到的稅收較小，因此，有必要把油品提價和養(yǎng)路費改革一起考慮，改征燃油稅。

2007年6月，國務(wù)院印發(fā)了國家發(fā)改委同有關(guān)部門制定的《節(jié)能減排綜合性工作方案》，其中再次提出將制定和完善鼓勵節(jié)能減排的稅收政策，“適時出臺燃油稅”。

燃油稅政策在外界看來已經(jīng)呼之欲出。

然而，2007年6月之后，國際油價飛漲，燃油稅在畸形膨脹的油價下再次“擇機”。

“燃油稅”瞬間變臉

自2008年7月以來，國際油價從每桶147美元暴跌至40美元大關(guān)。而國內(nèi)的油價一直居高不下。

各界專家疾呼，以目前國內(nèi)燃油價格，其降價空間已足夠與燃油稅征收的增加空間產(chǎn)生對沖。消費者則對油價下調(diào)形成了強烈期待，甚至有2300余位車主“聯(lián)名上書”國家發(fā)改委，請求先降成品油價，再論燃油稅開征。

官方給出的解釋是：等待多年的燃油稅，終于擇到了低油價的“機”，油價的下調(diào)與燃油稅開征同步開征，消費者更容易接受。

中石油數(shù)據(jù)顯示，在上半年油價高漲的情況下，中石油獲得了536億元凈利潤，而其上繳的石油“特別收益金”更是高達478.16億元。

11月開始，發(fā)改委動作頻繁。各地發(fā)改委、稅務(wù)局和公路局的官員們被通知火速進京研商燃油稅費改革方案。財政部、稅務(wù)總局等部門的高官們則推掉其他一切活動，閉門研討。

財政部一位不愿透露姓名的官員向《中國新聞周刊》介紹，年根歲末一向是財稅部門最忙的日子，為避開這段時間，急于出臺的燃油稅改革方案原計劃定在12月1日。但風(fēng)聲放出來之后，各界反應(yīng)強烈，呼吁召開聽證會，面向公眾征求意見，因此出臺時間不得不延遲到2009年1月1日。

12月5日，《成品油價稅費改革方案(征求意見稿)》征求意見稿公布。

征求意見稿中提出，取消公路養(yǎng)路費、航道養(yǎng)護費、公路運輸管理費、公路客貨運附加費、水路運輸管理費、水運客貨運附加費等六項收費。

同時，對汽、柴油等成品油消費稅實行價內(nèi)征收，即在提高成品油消費稅單位稅額的同時，調(diào)低現(xiàn)有成品油價格，最終零售價格保持不變。汽油消費稅單位稅額由每升0.20元提高到1元，柴油由每升0.10元提高到0.80元，其他成品油單位稅額相應(yīng)提高。

這次調(diào)整稅額形成的成品油消費稅收入一律專款專用，準(zhǔn)備主要用于替代公路養(yǎng)路費等六項收費的支出，補助各地取消已審批的政府還貸二級公路收費，并對種糧農(nóng)民、部分困難群體和公益性行業(yè)給予必要扶持。

從1994年正式提出開征“燃油稅”算起，到2008年已有14年的時間。燃油稅成為我國稅制改革中最飽經(jīng)磨難的稅種。

這份不到1300字的征求意見稿被公布，僅有短短7天的面向公眾征求意見的時間。

劉恒告訴《中國新聞周刊》，公路客貨運附加費和水運客貨運附加費本來是不合理的，存在重復(fù)收費。新方案將兩個附加費一并取消，并且不會再把稅收補貼到這兩個費用上來，是這次作為費改稅措施的一大進步。

略有遺憾的是，面對國際原油價跳水近70%，而國內(nèi)成品油價卻以燃油稅改革為由一直巍然不動，消費者對油價下調(diào)形成了強烈期待。方案僅承諾“在現(xiàn)行油價不提高前提下，提高成品油消費稅”，高速公路、一級公路等過路過橋費并不取消，與民眾對燃油稅的預(yù)期相距較遠。

沒有外界預(yù)計的“燃油稅”新稅種，“燃油稅”的提法悄然變臉為“成品油消費稅”。

壟斷結(jié)構(gòu)決定的油價改革

多年以來，中石油、中石化兩大石油公司控制和壟斷中國90%以上原油開采、煉化和銷售，對國內(nèi)石油市場具有絕對的控制力。

當(dāng)國際油價一路沖高的時候，人為的油荒出現(xiàn)，具有指導(dǎo)石油定價和監(jiān)管之職的發(fā)改委就會下發(fā)文件要求兩大石油保證市場正常供應(yīng)，并給予兩大石油公司“國內(nèi)國際油價倒掛”的相關(guān)巨額補貼。

而當(dāng)國際油價一路回落時，比如國際原油價格從今年7月12日的最高點147美元/桶一路回落的目前的43.71美元/桶，國內(nèi)油價卻紋絲不降，而且是不降反升。在今年10月7日，國際油價跌至87.81美元/桶時，93號汽油從6.20/升上調(diào)至6.37/升，97號汽油從6.60/升上調(diào)至6.78/升。目前北京地區(qū)仍在執(zhí)行此價。

這意味著中國車主們所支付的汽油價格要高于美國車主。

因此一種觀點是，改革方案可行：間接接軌總比不接軌，繼續(xù)滯后下去好。

“當(dāng)國內(nèi)煉化、合理利潤和稅負被認為是相對不變的情況下，國際原油價格將直接影響國內(nèi)油價，因此可以說在國內(nèi)市場競爭不充分，兩大石油公司壟斷這樣的市場結(jié)構(gòu)不破除的前提下，這成品油價稅費改革方案還是非常好的。” 社科院財貿(mào)所價格與稅收研究室副主任張斌對《中國新聞周刊》說。

征求意見稿中，將現(xiàn)行汽、柴油零售基準(zhǔn)價格允許上下浮動改為實行最高零售價格。既取消了下限，也不規(guī)定最低價格。

張斌把這種最高零售價(以出廠價格為基礎(chǔ)，加流通環(huán)節(jié)差價確定)稱之為“天花板價格”——國際油價80美元/桶，新方案提出把2006年確定的成品油定價機制中規(guī)定的“當(dāng)國際市場原油平均價格高于50美元時開始扣減加工利潤率”，提高到80美元。

這就保證了當(dāng)國際油價不斷下行時，國內(nèi)成品油價格也會下行。不會像現(xiàn)在這樣，國際油價已經(jīng)很低，國內(nèi)卻很高。而國家油價高的時候，只要不超我們規(guī)定的最高零售價(80美元/桶)，國內(nèi)油價也會升高，石化企業(yè)的虧損就會隨著價格轉(zhuǎn)嫁出去了。形不成嚴重的倒掛，國家也不會被動的補貼。因此新的改革方案在目前的情況下起到了雙向作用。

國家發(fā)改委能源研究所研究員周大地向《中國新聞周刊》表示，“原油成本法”方案兩年前就有醞釀，最終沒有出臺，主要是無法兼顧平衡消費者的利益。本刊采訪的多位關(guān)注成品油定價機制改革的人士則表示，不提倡“原油成本定價法”。周大地在12月初接受《廣州日報》采訪時表示，不可能采用“原油成本法”。

然而，不管如何爭論，這次緊急出臺的方案卻最終確定了這一定價法。

其實，除去關(guān)于最高零售價格的限制，就定價機制而言，我們與國際油價定價機制而相近。其他國家成品油價格通常由原油價格、加工成本、稅收、生產(chǎn)企業(yè)利潤和流通環(huán)節(jié)差價構(gòu)成。

不同的是，其他國家是純粹放開的市場環(huán)境，我國成品油市場是價格管制的非競爭性市場。

目前，中國石油和中國石化雖然在上個世紀(jì)90年代完成了體制改革和重組，但本身屬于“同卵雙胞胎”，同呼吸共命運，雖然近年來中海油發(fā)展迅速，但仍不能形成三足鼎立。

而在壟斷的市場環(huán)境下，放開價格是非常危險的。成品油價格完全由中石油、中石化兩大石油公司來定，價格無法預(yù)料。