中國城市拿什么吸引投資者

倪鵬飛

4月22日，中國社會科學院“中國城市競爭力”課題組與世界銀行集團國際金融公司商業環境部合作推出《2008中國營商環境報告》。這一雙方通力合作的成果之于歷經改革開放30年的中國，無論對各級政府還是國內外投資者而言，都具有重要的決策參考意義。

正如世界銀行集團金融和私營部門副行長辦公室的監測與分析主管奚樂培女士（Penelope Brook）所言，中國許多城市在改善投資環境方面仍存在許多機遇，并且在國內就可以找到改革成績顯著的典范。

企業的蓬勃發展需要良好的經營環境。這不僅僅包括良好的市場和基礎設施，還包括有利于企業經營的“軟環境”，即恰當的、高效的政府政策和服務。建立便捷的開辦企業和領取許可證的程序，對產權實行有效的保護以及幫助企業獲取信貸都是其中重要的內容。此外，透明高效的司法、行政和稅收體系也是政府能夠促進商業經營活動、使其更加簡便和富有成效的途徑。

當今民營部門已經成為中國經濟成長的生力軍。截至2006年底，內外資私營企業創造的最終產品和服務的價值已經占國內生產總值的2/3，上繳利稅占總財政收入的一半左右，并吸納了75%以上的城鎮就業。各地都競相吸引有意來本地開展商業和生產活動的投資者。由于一個地方的經濟增長是政府官員績效考察的重要指標，地方政府在鼓勵企業家創業方面積極性很高。在中國，地方政府負責中央政府發布的法律法規的具體執行，并且奉行國家的宏觀經濟和財政政策。在這個前提下，它們享有較高的自主權，可以根據地方情況自行制定相關政策。因此，地方的管理者在決定該地的投資環境方向上起著至關重要的作用。

《中國營商環境報告》（以下簡稱《報告》）采用在其他幾個主要新興市場國家（如印度、墨西哥和巴西等）進行的區域營商環境調查的模式，衡量政府規制如何對商業活動產生促進和阻礙的作用。按照世界銀行全球《營商環境報告》的方法論，選取了四項與營商環境有密切關系的指標：開辦企業、登記物權、獲取信貸（擔保物權的設立和登記）、強制執行合同。其中的30個樣本城市按地理分布劃分為東南、環渤海、東北、中部、西南、西北等六大區域。

《報告》從當地民營企業的角度，試圖捕捉全國26個省會城市和自治區首府所在地以及四個直轄市在商業政策規制及其執行方面的差異，由此來比較不同地區的營商環境。

值得關注的是，營商環境指標的排名靠前說明該地政府提供的政策環境有利于商業運營，但并不意味著政府對企業約束較少，而是其約束的方式較為高效，給企業造成的負擔較小。

營商便利程度：

全國存在明顯的地區差異

在中國，雖然經濟活動的開展要遵循國家統一頒布的法規政策，但是地方政府在制定地方政策和執行中央法律法規方面有很高的自主權。顯然，地方政府的執政能力和見識在相當程度上影響著當地的營商環境。根據《報告》調查的四類指標比較，沿海城市的營商環境最佳，其中廣州的綜合排名最高，其次是南京、上海、杭州、濟南、福州、天津和北京。營商環境較差的城市一般位于中西部地區，但是每個城市基本都有一項或幾項指標表現相對較好。

這一結論印證了國際國內其他一些有關投資環境的研究結果，如世界銀行2006年出版的《政府治理、投資環境與和諧社會—中國120個城市競爭力的提升》報告和中國社會科學院的《中國城市競爭力年度報告》。這些研究都發現，盡管全國的法律法規是基本一致的，但是中國各地區的投資環境存在明顯差異。

《報告》認為，地方政府在大力改善當地營商環境方面有著很大空間。過去十多年里，民營經濟的快速發展充分證明了中國在改善商業環境方面的進步。鑒于本報告是《中國營商環境》系列報告的第一部，因此還無法提供量化指標來衡量這種進步，但此次調研的成果將成為今后衡量歷年改進的基準。

開辦企業：開辦企業的程序在全國各地都頗為復雜。總的來說，登記步驟多、法定注冊資本門檻高是最大的障礙。不過，《報告》發現，盡管全國的基本規定是一致的，各地開辦企業的便利程度卻不盡相同，主要原因在于政府主管部門的執行效率存在差異。要簡化開辦企業的程序并不難，地方政府可以通過整合審批步驟和改進公眾信息的獲取，在較短時間內、利用較少的投入就可實現簡化開辦企業流程的目標。在2006年至2007年初期間共有10個省份在這方面實施了改革。

登記物權：土地和房屋權屬的轉移登記主要是地方建設和土地部門的管轄職責。《報告》列舉了各地在登記物權的步驟、時間和成本方面的顯著差異。上海的登記程序最為簡便，整個過程需要4個步驟、29天時間。同樣的過程在有的城市則需要10多個步驟，也就是說，那里的企業在登記房屋土地產權時需要與相關機構接觸的次數比上海的企業多三倍。這給企業造成了額外的時間和金錢的消耗。簡化登記物權程序需要相關政府部門，包括國稅、地稅、土地和房地產管理部門之間加強協作，精簡審批流程。在2006至2007年初期間，共有11個省份在這方面進行了改進。

獲取信貸：中小企業融資是個全球性的難題，中國也不例外。小企業一般缺乏銀行所要求的資產（如土地和房屋）作抵押。同時，由于保護信貸人權利的法律法規不健全，導致銀行不愿意接受小企業持有的資產（如機器設備或者應收賬款） 作抵押。即便銀行接受此類動產抵押品，由于缺乏統一的動產抵押品登記機構，企業往往需要花費數周甚至數月時間才能完成擔保物權的設立。雖然企業獲取信貸主要是市場行為，但是政府完全可以在改善中小企業的融資環境方面發揮積極作用。2006年中國頒布了第一部《物權法》，為包括存貨、應收賬款和未來資產在內的動產擔保物權的建立掃清了法律上的障礙。與此同時，19個省份在建立和改善企業征信系統及為中小企業融資提供資金和政策支持方面作出了努力。

強制執行合同：盡管中國的基本法律是全國性的，但是各地法院在強制執行合同的效率方面差異很大。在東南沿海地區，審理一件普通的商業糾紛案件平均花費230天時間，而在東北地區則需要363天時間，地方法院系統的執行效率和信息透明度上都存在明顯差異。令人高興的是，在最高法院的督促下，地方法院正在積極改進其工作效率。在2006至2007年初期間，有13個省份在這方面采取了行動。

地方政府正在積極革新

在過去三十年間，中國一直積極致力于改革其商業法規并改進政府的管理效能。隨著中國與國際市場一體化的程度逐步加深，改革的步伐也日益加快。 根據《全球營商環境報告》統計，中國連續兩年榮登全球10大改革國家之列，在東亞地區位居首位。僅在2006年一年里就有497項新的法律法規生效，其中包括具有里程碑意義的兩大法律：《物權法》和《企業破產法》。《企業破產法》將破產機制從國有企業延伸到各種形式的私營企業，并給予擔保債權人對抵押物收益的優先受償權。與此同時，中央政府積極推進行政管理體制的改革，“依法行政，建設法治政府”被列為行政執法部門必須遵循的指導原則。

《報告》顯示，從2006年到2007年初，地方政府共有53項與營商環境有關的改革行動（有些改革對《報告》指標沒有直接影響）。上海、浙江、廣東、福建、寧夏、河南、北京、天津是改革成績比較突出的地方，對《報告》涉及的四項指標中的三項進行了改革；重慶市名列榜首，在所有四項指標中都有改革舉措。只有貴州、海南、吉林三個省份在過去一年中沒有涉及營商環境指標的改革。（見表1）

那些做的比較好的地方為其它城市改進本地商業環境提供了范例。通常，一國在《全球營商環境報告》的排名是基于該國最大城市（一般是經濟體首府或者商業中心，中國以上海為代表國家的樣本城市）的調查數據計算而來的。《報告》顯示，如果一個城市在所有指標上都做到目前國內最佳的水平（即本報告調研的30個城市中的最佳），那么以此城市做代表的中國在全球的排名將由第83位上升到第67位。然而，與全球的領先地區相比，即便是國內的佼佼者也有很大的改進空間。杭州市在全國是開辦企業最便利的地方，總共需要12個步驟、30天時間和相當于地方人均年收入5.7%的費用。而在中國香港地區，開辦一家新企業只需5個步驟、11天時間和花費相當于地方人均年收入3.1%的費用。

未改革地區與先進地區的差距加大

總的來說，東部沿海地區的營商環境好于中西部地區，但也有例外。位于中國西部的重慶和成都在營商環境便利度的排名中分別名列第10位和第13位。它們都是改革較為積極的地方。重慶簡化了房地產登記程序，將土地和房產登記合二為一。2007年7月，成都市引進了新企業并聯審批系統，大大縮短了審批的流程和時間。

然而，大多數經濟欠發達地區的改革步伐仍顯遲緩。相比而言，東南地區改革頻率最高，其次是環渤海地區。西北地區位居最后，在2006年至2007年初期間每省平均只有1.3次改革，比東南沿海地區少一半。

為什么要改革？

良好的政策環境對所有投資者都有利，不論他們來自國內還是海外。《2008中國營商環境報告》著眼于內資中小企業，因為這些企業是地方就業和財政收入主要的、可持續的來源，它們為大型投資企業提供了穩定的供應鏈以及物流等方面的服務支持。有利于國內投資者的商業環境對外資企業同樣具有吸引力。《報告》顯示，營商環境最為便利的地區也是外商直接投資的主要目的地，營商環境便利的省份吸引了更多的外商直接投資。

《報告》認為，地方政府在營商環境指標方面的改革有可能帶來可觀的效果，特別是在經濟欠發達地區。這些地區可以通過改善當地企業的營商環境，促進民營經濟的發展，從而縮小與東部沿海地區的差距，其改革的收益往往很顯著。《全球營商環境報告》發現，改革力度最大的國家投資收益最高，因而最受投資人青睞。墨西哥采取措施將企業開辦的時間從58天縮短到27天，結果新注冊企業增長了近6%，就業率增長了2.6%，同時由于新企業帶來的競爭，物價水平下降了1%。數項研究都表明，營商環境便利度的得分高往往伴隨著更高的經濟發展速度、更多的就業和較低的非正規經濟比例。

營商環境排名的提升：對投資人的積極信號

要使一個城市在全國乃至世界上有競爭力，單靠提升在《營商環境報告》中的排名是不夠的。但是，通過公布營商環境便利度的比較數據可以激勵地方政府加快改革的步伐。從2003年《全球營商環境報告》項目開始啟動，它已經在全世界帶動和鼓勵了113項改革，這些改革直接影響了營商環境指標。一些起初排名比較落后的國家如埃及、格魯吉亞和尼日利亞，由于實施了有目標的改革措施，在全球的排名逐步提升。營商環境排名的提升對于投資人是個積極的信號—它表明政府有決心提高辦事效率。

《營商環境報告》的模式在一些國家被應用到分析國內的地區差異，推動了地方政府之間為改善投資環境而進行的的競爭，也有助于先進經驗的推廣。地方改革甚至超出提升營商環境排名所涉及的范圍。例如，菲律賓頒布的降低行政收費的法令覆蓋了所有種類的許可證和執照，而不僅僅是《營商環境報告》度量的內容。中國杭州市簡化企業開辦手續的改革就是其全面簡化地方行政審批體制改革的一個部分。盡管《營商環境報告》中某些指標的改善顯然依賴于國家法律政策的修改，但是各地營商環境的差異說明在現有的國家法規框架下，地方政府仍可有所作為。各地在具體貫徹法律法規方面效果如何，在很大程度上取決于政府的執行力度，而正是法律法規在地方的具體執行影響著企業的日常經營，因而是企業最為關心的。

（作者為中國社會科學院財貿所和世界銀行集團國際金融公司“中國營商環境報告”課題組成員）

編輯：姜新菊jiangxinju@gmail.com