定額管理，旱澇與共

陽　敏

如果說，一個方案下去了，有的地方喊吃虧，有的地方沒喊，那就是沒分公平。都喊吃虧了，喊的程度差不多，那就說明分得極好。

誰節水誰倒霉

《南風窗》：作為水文水資源專家、中國水利水電科學研究院水資源所所長，您從1995年起參與“南水北調”工程的論證。您一直強調，南水北調勢在必行。

王浩：南方水多，北方水少。少到什么份上呢?全國人均水資源占有量是2200立方米，北方地區像海河流域人均只有295立方米左右，像北京這些地方人均只有大約247立方米，水資源量很緊張，因此從水資源豐富的長江流域補充水資源緊缺的黃河、淮河、海河流域，實現南北互補，豐枯互濟，這是南水北調的基本原因。

按照分水協議，南水北調東線工程給海河流域10多億立方米，中線每年平均北調水量95億，其中60多億給海河流域。中線和東線一期工程都到位以后，海河流域每年可得水不到80億。海河流域虧缺超過100億立方米，即使調水，仍是不平衡的。

《南風窗》：去年我刊專門就南水北調東線水污染的問題刊登過相關文章。一般都認為，東線水污染治理很困難。或者說需要很長時間治理。據說，山西花巨資修建的萬家寨引黃濟汾，最后因為水質問題，基本陷于癱瘓。山西省還是不得不采用“截留”過境河流的辦法來緩解水危機。

王浩：我個人認為，要解決東線水污染問題，起碼得花上5年以上的時間。山西引黃濟汾工程的問題，主要在于萬家寨上游是寧夏和內蒙，寧夏和內蒙入黃河有十幾條一級支流，這些支流常年水質劣五類，沒有一條支流能夠達到標準，所以把萬家寨的水質搞得很差，引到山西的水也不能用。

《南風窗》：在您看來，“南水北調”工程的上馬迫在眉睫嗎?

王浩：對華北地區來說是這樣。

《南風窗》：那么，“南水北調”工程是不是解決北方水資源匱乏問題的根本之道呢?

王浩：調水是最后萬不得已的輔助措施，能不調水就盡可能不調水。從本質上說，調水是外延式發展，節水是內涵式發展，既然要走循環經濟的路，要走資源節約環境友好的路，那么先要節水、涵養水源，把調水作為最后的手段。

從道理上講，首先要搞節水型社會，要提高用水效率。但是，現實的經濟機制還不具備，誰節水誰吃大虧，說自了，就是倒大霉，說再白點，倒血霉。企業當然可以節水，節一方水，大約花五六塊錢，但它也可以不節水，花一塊錢就能買一方水。企業花大錢，給全社會節水，節水量越大，企業越發不出工資，利潤越小。治污也一樣，企業超標排放花一個錢，達標排放花十個錢，就算企業都達標排放了'那個“標”也不對。這些都是深層次的問題。

農業這塊，現在的城鄉差距越來越大，農民窮得不得了。另一方面，要節水，不提高農業水價是絕對不行的。所謂辦事又得符合自然規律，又得符合經濟規律。水價提高就是符合經濟規律，所謂節水的經濟機制要建立起來，水越便宜，越沒人節，誰節水誰倒霉。到了誰節水誰占便宜的時候，大伙就都節水了，所以水價要提高。

根本問題在哪里?農民這么窮，水價再提高，根本就受不了。因此，這又涉及國家補貼的問題，工業反哺農業，城市反哺農村，水價怎么補貼?水價補貼有幾種途徑，比如免費修建水利設施的補貼，或者農產品的價格補貼，又涉及WTO的黃箱補貼政策和綠箱補貼政策(注：黃箱補貼指保護性補貼，包括糧價補貼，種子、化肥、灌溉等農業投入品補貼等；綠箱補貼指政府對農業部門的所有投資或支持，一般不會使農產品市場和產出結構發生扭曲)。這些問題很復雜。

《南風窗》：總的來講，您認為現在國家對于農村水價的補貼已經到位了嗎?

王浩：農業節水主要是國家投入的力度還得加大。我的看法就是，農業用水這一塊國家還得扶持，還得補貼。水價肯定還需要提高，提高之后國家需要加大農業用水的補貼力度。

憑票供水

《南風窗》：前幾年，有人提“水權改革”，不知道現在進展到哪一步了?

王浩：水權改革已經放下了。水權改革需要有系統的管理體制與機制的配套改革，同時還需要完善精確的取用水量設施做支撐；當前的管理體制和硬件尚不能滿足水權改革的要求。現在是說“總量控制，定額管理”，打個比方，就像1962年國家困難時期發糧票似的，現在就發水票?？偣策@么一張大烙餅，國家就給你分這么多，你自個看著辦吧，也就是說要實施總量控制，不能無限度地用水。每個地區按照一系列比較復雜的計算，算清楚這個省總量多少水，那個省總量多少水，大體公平地分下去，流域機構監管分配的總量，誰也不許超，超了就罰。

按照原計劃，今年要把主要大江大河的各省水量分配方案都定下來，各省領到分水指標，再往各地市、各縣層層往下分配?，F在汶川地震，這事是不是往后拖就不知道了。

《南風窗》：與糧食的定額分配相比，水的分配肯定要困難得多。水的分配過程，應該遵循哪些原則?

王浩：水的分配有兩個大問題。第一，是分什么樣的水。過去分的都是干流的地表水，現在看來不全面，要把干流和支流的水統一分配，要把地表水和地下水統一分配，要把當地自產水資源和過境的客水統一分配，要在分配徑流性水資源的同時，適當照顧降雨條件和水文條件，這樣分才公平才合適。還有些人認為，不僅要分配一次性的水資源，還要分配中水、污水。我認為這不妥當。中水和污水為了鼓勵它的再生回用，不再分配指標，只分配一次性水資源，誰要節水，水就循環利用，這樣大伙的積極性就調動起來了。

第二，就是用什么原則分水。首先是，以人為本的原則，人權平等，用水權大體接近。一個流域的水，不可能人人都一樣多，但是盡可能接近，這就比較平等了?；蛘哒f，是公平原則。第二個原則，“人與自然和諧相處”。不是要把流域的水吃光喝盡，要把大伙的公共財產——生態的水留在流域內，滿足河流的基本生態需求。第三個原則是效率原則，國民經濟用水在分配的過程中，要把鋼用在刀刃上，有限的水資源讓它盡可能發揮更大的效益，因此，誰的用水效率高，誰就適當地多用一點水。第四，豐增枯減的原則，來水是不穩定的，豐水時大伙都可以多用一點，枯水的時候，大伙同等程度克服一點。還有一些其他原則，如市場原則等等。

《南風窗》：以您的經驗判斷，分水方案制訂出來之后，能夠在各省、各地順利地推行下去嗎?畢竟，各地環境不同，經濟發展程度也相差很大。

王浩：正經說起來，這是一個多目標、多決策主體、多階段、帶有風險和不確定性的決策問題。另外，分配原則還應該加上一條：尊重現狀，在現狀基礎上逐步調整——這是國際分水的一條比較大的原則。黃河流域從1987年實行水分配方案到現在，效果一直不錯。根據當時的水資源評價成

果，黃河一共580億立方米水資源，生態用水210億，370億用于國民經濟發展，青海用14．1億，甘肅30．4．億，寧夏40億，內蒙58．6億，陜西38億，山西43．1億，河南55．4億，山東70億，四川0.4億，河北、天津20億。

體制要理順

《南風窗》：是不是可以說，如果要在全國范圍內順利推行水分配制度，先還得有一個相適應的水資源管理體制?

王浩：先得理順管理體制，現在體制不順?！吨腥A人民共和國水法》上明確規定了，我國“實行流域與行政區相結合的水資源管理體制”——這是完全對的，但規定了跟沒規定一樣。水是按流域流動的，所以管好水必須以流域為單元來管理；社會經濟用水，都是以行政區為單元，所以又得按行政區來管理，一說相結合，對得不能再對了。但問題是什么呢?流域管理的頭是個正司局級干部，行政區域管理的頭，省委第一書記，官多大啊，流域根本管不著行政區，行政區該怎么用水不大聽流域的，所以流域管理變成了一句空話。法律要有效力，就得實行以流域為基礎的，流域和行政區相結合的管理體制。

另外，水利部管水量，環保部管水質——哲學都學過，水量和水質是不可分割的兩個方面，它們不歸一個部門管，哪有不打架的?另外，國土資源部認為地下水是國土資源，它得管；建設部呢，認為城市用水是市政建設的一部分，它也得管……所以，這就亂了，誰說的都不算數，互相扯皮。

《南風窗》：您剛才談到，今年原計劃要把主要大江大河的各省水量分配方案都定下來。您所說的分配方案單指水量嗎?制訂出來的水分配方案，是好是壞怎么判定呢?

王浩：是的，指水量方面。具體的分配方案，實踐是怎么檢驗的?方案一公布，征求各省意見，各省都罵街，沒一個滿意的，這就算分好了。如果說，一個方案下去了，有的地方喊吃虧，有的地方沒喊，那就是沒分公平。都喊吃虧了，喊的程度差不多，那就說明分得極好。

《南風窗》：水分配的問題，是不是緩解全國水資源緊缺，解決各省用水糾紛的關鍵?

王浩：一個是水的分配，還有一個是水污染物的分配，兩方面都很關鍵。對于污染分配，要根據河流、湖泊等水體的納污能力；按照總量控制的要求、污染物排放及遷移轉化特征，明確污染排放與治理的責任主體，從流域尺度上進行層層分配，最后分配到各個排污口。當然，水污染物排放的分配，也需要有高效的監測與監督做支撐，要加大污染的查處力度。

《南風窗》：萊茵河流經歐洲多個國家，它的流域管理經驗對我國適用嗎?

王浩：不全適合。萊茵河流域已經發展了一兩百年了，它的環境治理水平，水的干凈程度，咱們達不到。另外，它得天獨厚。萊茵河流域是海洋性氣候，12個月的降水量，相差不大，基本均衡。中國是大陸季風氣候，農業得灌溉，歐洲的農業不灌溉，它降雨就跟花房一樣，每天下3場雨，每場雨下20分鐘，雨也不特別大，都滋潤在土里，滋潤作物。像瑞典這些地方，都不形成河流，只有湖泊。

從本質上說，調水是外延式發展，節水是內涵式發展，既然要走循環經濟的路，要走資源節約環境友好的路，那么先要節水、涵養水源，把調水作為最后的手段。