公務(wù)員超編危機(jī)

楊　軍

中國(guó)公務(wù)員正以每年20％的速度增加，只進(jìn)不出，公務(wù)員在未來(lái)幾年中將嚴(yán)重超編。干部制度改革一路推進(jìn)卻總是治標(biāo)不治本，問(wèn)題的癥結(jié)就在于沒(méi)有建立公務(wù)員正常退出機(jī)制。

近日，中共中央印發(fā)《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008－2012年工作規(guī)劃》，全文約1.2萬(wàn)字，引起廣泛關(guān)注和熱議的卻是其中的11個(gè)字“建立公務(wù)員正常退出機(jī)制”。其實(shí)除了這11個(gè)字，工作規(guī)劃中并沒(méi)有對(duì)公務(wù)員退出機(jī)制做進(jìn)一步說(shuō)明，之所以引起如此軒然大波，更多的恐怕是因?yàn)楣妼?duì)公務(wù)員制度改革的關(guān)注。

嚴(yán)重超編的公務(wù)員隊(duì)伍

隨著中國(guó)改革的一路推進(jìn)，工人、農(nóng)民、事業(yè)單位職員等等，都受到了一定程度的沖擊，到現(xiàn)在為止，似乎只有公務(wù)員還如怒濤萬(wàn)頃中的諾亞方舟安然無(wú)恙。當(dāng)別人的都成了泥飯碗，只有公務(wù)員還穩(wěn)穩(wěn)當(dāng)當(dāng)捧著鐵飯碗。而經(jīng)過(guò)幾次加薪，本來(lái)薪水不高的公務(wù)員現(xiàn)在可以說(shuō)待遇也算優(yōu)渥。福利待遇更是一流，按照公務(wù)員法，中國(guó)黨政機(jī)關(guān)實(shí)行的是“公務(wù)員保障制度”，公務(wù)員的生老病死基本上由國(guó)家包下來(lái)。隱性福利更是多多，比如令北京上海等大城市很多高收入白領(lǐng)頭疼的買(mǎi)房問(wèn)題，對(duì)公務(wù)員基本不成問(wèn)題，只要排隊(duì)，早晚能輪上遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)的房子，有的甚至能打到2折，可以花4000元買(mǎi)2萬(wàn)元，平方米的商品房。公務(wù)員不僅是鐵飯碗，還是金飯碗，已幾成社會(huì)共識(shí)。

雖然近幾年干部制度改革也一直在穩(wěn)步推進(jìn)，從關(guān)于任期制、交流和回避的三個(gè)法規(guī)文件，到黨委政府換屆中的一正二副模式，再到大部制改革等等，似乎每次都是改革的推進(jìn)，每次都有改革亮點(diǎn)，但公務(wù)員并沒(méi)有受到根本的沖擊，因?yàn)橹袊?guó)的公務(wù)員系統(tǒng)相對(duì)封閉，進(jìn)入很難，但一旦當(dāng)上公務(wù)員基本就可以高枕無(wú)憂了。這幾年不管如何改革，公務(wù)員只要沒(méi)犯嚴(yán)重的錯(cuò)誤，頂多是從一個(gè)單位到另一個(gè)單位，國(guó)家肯定會(huì)安排，絕對(duì)不會(huì)有失業(yè)之虞。

有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，過(guò)去幾次機(jī)構(gòu)改革，機(jī)構(gòu)似乎精簡(jiǎn)了，但干部總?cè)藬?shù)卻呈增加趨勢(shì)，平均每次機(jī)構(gòu)改革，財(cái)政都要增加15％的開(kāi)支。中國(guó)公務(wù)員正以每年20％的速度增加，只進(jìn)不出，公務(wù)員在未來(lái)幾年中將嚴(yán)重超編。

干部制度改革一路推進(jìn)卻總是治標(biāo)不治本，問(wèn)題的癥結(jié)就在于沒(méi)有建立公務(wù)員正常退出機(jī)制。

今年3月31日，國(guó)家公務(wù)員局低調(diào)掛牌，直屬人力資源和社會(huì)保障部，是《公務(wù)員法》的具體實(shí)施機(jī)構(gòu)，將集中考慮國(guó)家公務(wù)員管理的問(wèn)題，是對(duì)公務(wù)員錄用、培訓(xùn)、考核、獎(jiǎng)勵(lì)、監(jiān)督、懲戒的專門(mén)機(jī)構(gòu)，因?yàn)樗穆毮軉我唬阌趯?duì)公務(wù)員的管理。這為公務(wù)員制度的進(jìn)一步改革奠定了基礎(chǔ)。

《工作規(guī)劃》中提出“建立公務(wù)員正常退出機(jī)制”，意味著國(guó)家可能從2008－2012年建立并完善公務(wù)員正常退出機(jī)制，使這個(gè)封閉已久的系統(tǒng)可以更好地吐故納新，確保公務(wù)員隊(duì)伍的高度專業(yè)化。但公務(wù)員到底如何正常退出，還有太多的問(wèn)題需要解決。歷史上凡是涉及吏治的改革阻力都非常大，因?yàn)槔糁胃母锿鶢可嬖S多人或集團(tuán)的利益。

國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱認(rèn)為，體制的慣性很強(qiáng)，現(xiàn)在是想推進(jìn)公務(wù)員正常退出機(jī)制的建立，但能不能按設(shè)想實(shí)施，是個(gè)問(wèn)題。困難不只在設(shè)計(jì)本身，更在于實(shí)施。《公務(wù)員法》是個(gè)框架性法律，要嚴(yán)格貫徹，需要配套條例，目前相關(guān)細(xì)則沒(méi)有跟進(jìn)。而且由中國(guó)國(guó)情決定，即使有了實(shí)施細(xì)則，中國(guó)的法律也常常會(huì)受政策文件影響。

當(dāng)然，改革需要時(shí)間，從1993年實(shí)施《公務(wù)員暫行條例》以來(lái)，我國(guó)的公務(wù)員制度發(fā)展至今不過(guò)短短15個(gè)年頭，而美國(guó)的公務(wù)員制度則發(fā)端于1883年，歷時(shí)100多年才日臻完善。但如何充分利用后發(fā)優(yōu)勢(shì)，也是值得考慮的問(wèn)題，無(wú)論如何，隨著干部制度改革一步步推進(jìn)，公務(wù)員正常退出機(jī)制已經(jīng)到了不得不建的時(shí)候。

聘任制的中國(guó)式暗疾

自20世紀(jì)90年代以來(lái)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家一直尋找解決公務(wù)員制度固有弊端的出路。世界各國(guó)基本走向是探索職位聘任制，從主要發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，職位聘任制的比例越來(lái)越大。通過(guò)這種方式，建立公務(wù)員的正常退出機(jī)制。新西蘭、澳大利亞已經(jīng)基本上拋棄了終身制，建立了聘任制。

要讓公務(wù)員像外企員工一樣，今天還在為工作忙忙碌碌，明天一上班在辦公桌上看到辭退通知便可以拿著幾個(gè)月的補(bǔ)償金走人了，最簡(jiǎn)單的辦法自然是也像企業(yè)一樣實(shí)行聘任制。

經(jīng)過(guò)激烈的討論，在中國(guó)，職位聘任制被寫(xiě)入了《公務(wù)員法》，其第十六章均為職位聘任的相關(guān)內(nèi)容。不過(guò)聘任制雖然被納入了中國(guó)法律，但相對(duì)于西方的聘任制，卻是有所保留的。《公務(wù)員法》第九十五條規(guī)定，機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，經(jīng)省級(jí)以上公務(wù)員主管部門(mén)批準(zhǔn)，可以對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)的職位和輔助性職位實(shí)行聘任制。也就是說(shuō)，中國(guó)現(xiàn)行的公務(wù)員制度，一種是職位常任制，一種是職位聘任制，職位聘任制僅僅起輔助作用。

為什么中國(guó)沒(méi)有大面積推行聘任制?因?yàn)槟壳斑€有巨大的風(fēng)險(xiǎn)。

最大的危險(xiǎn)是考不進(jìn)來(lái)的聘進(jìn)來(lái)了，聘進(jìn)來(lái)之后一個(gè)合同接一個(gè)合同地簽，一直到退休。鑒于中國(guó)存在嚴(yán)重而大量的尋租行為，一旦放開(kāi)實(shí)行聘任制，這幾乎是必然的結(jié)果。必須先出臺(tái)具體實(shí)施條例，明確職位設(shè)置、編制限額、考核辦法和如何解除合同。職位聘任制是個(gè)好的制度設(shè)計(jì)，但公務(wù)員的正常退出機(jī)制，應(yīng)該是基于公務(wù)員制度整體的轉(zhuǎn)型。對(duì)于西方國(guó)家拋棄職位常任制，系統(tǒng)地采取職位聘任制的做法，正如《公務(wù)員法》起草小組成員之一、國(guó)家行政學(xué)院教授宋世明認(rèn)為的那樣，在中國(guó)“這個(gè)時(shí)代還沒(méi)有到來(lái)”。這是建立公務(wù)員正常退出機(jī)制必須解決的問(wèn)題，雖然中國(guó)目前還不具備完全實(shí)行聘任制的條件，但聘任制是方向，實(shí)施只是早晚的問(wèn)題。

一個(gè)不稱職的公務(wù)員，可能有三條出路：一是申請(qǐng)退職，將位子讓給能干的人；二是讓一位能干的人來(lái)協(xié)助自己工作；三是任用兩名不會(huì)對(duì)自己構(gòu)成威脅的助手。顯然，從私心考慮，任何人都會(huì)選擇第三種方式，不會(huì)對(duì)自己構(gòu)成威脅的助手，最合適的當(dāng)然是聘任，到期走人，不進(jìn)人公務(wù)員升遷系列。這是目前實(shí)行聘任制的另一種風(fēng)險(xiǎn)，必須有細(xì)化條文規(guī)范現(xiàn)有的公務(wù)員行為。

還有一種風(fēng)險(xiǎn)就是出現(xiàn)雙軌制，老員工和有關(guān)系的員工是正式工，新員工和無(wú)后臺(tái)者是聘任制。同工不同薪，同樣的工作崗位分出好幾檔工資，事業(yè)單位改革很多地方就成了這樣。如何保障公務(wù)員的合法權(quán)利，也是亟待解決的問(wèn)題。

另外，現(xiàn)在公務(wù)員的社保賬戶都是空的，當(dāng)退出公務(wù)員系統(tǒng)的時(shí)候才會(huì)做實(shí)，現(xiàn)在退出的人很少，這樣沒(méi)什么問(wèn)題，但如果公務(wù)員的退出成為常態(tài)，公務(wù)員的社保制度必須完善。

我國(guó)部分地方已經(jīng)開(kāi)始公務(wù)員聘任制的試驗(yàn)。今年1月，國(guó)家人事部批準(zhǔn)上海浦東新區(qū)試點(diǎn)探索建立聘任制公務(wù)員制度。之后，浦東新區(qū)首次公布6個(gè)聘任職位，向社會(huì)進(jìn)行公開(kāi)招聘。目前，浦東新區(qū)首批聘任制公務(wù)員與用人單位正式簽約，聘期為1至

3年。3月，《深圳市行政機(jī)關(guān)聘任制公務(wù)員管理試行辦法》公布，規(guī)定行政機(jī)關(guān)聘任制公務(wù)員聘任合同期限為1－5年，由用人機(jī)關(guān)根據(jù)工作任務(wù)和工作目標(biāo)確定。該辦法規(guī)定，聘任制公務(wù)員職位分為專業(yè)類職位和輔助類職位。效果如何，尚需拭目以待。

有空間的退出途徑

“公務(wù)員的正常退出，現(xiàn)在大概有七種途徑。”宋世明給記者細(xì)細(xì)列舉，“試用期滿不合格取消錄用、開(kāi)除、辭職、辭退、退休、解聘、在職死亡。”當(dāng)全面實(shí)行聘任制的條件還不成熟的時(shí)候，充分利用現(xiàn)有途徑使公務(wù)員正常退出未嘗不是一種好的辦法。宋世明主張?jiān)诜傻目蚣苤畠?nèi)找切入點(diǎn)，建立公務(wù)員正常退出機(jī)制。如果完全按照《公務(wù)員法》，開(kāi)除、辭退和退休其實(shí)大有文章可做。

《公務(wù)員法》第八十八條明確規(guī)定，公務(wù)員符合下列條件之一的，本人自愿提出申請(qǐng)，經(jīng)任免機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以提前退休：工作年限滿30年的；距國(guó)家規(guī)定的退休年齡不足5年，且工作年限滿20年的；符合國(guó)家規(guī)定的可以提前退休的其他情形的。

但現(xiàn)在自愿退休的人很少。宋世明認(rèn)為：“在公務(wù)員辭職的最低服務(wù)年限上，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)考慮利于建立公務(wù)員正常退出機(jī)制這一要素。第二是在公務(wù)員自愿退休制度上進(jìn)一步完善，沒(méi)到法定退休年限，可以讓他走，給他適當(dāng)?shù)睦嫜a(bǔ)償。這樣以提前退休方式退出的公務(wù)員數(shù)量會(huì)大大增多。

據(jù)人事部統(tǒng)計(jì)，公務(wù)員辭職辭退制度自1996年實(shí)施至2003年的8年間，共有19374名不合格公務(wù)員被辭退，年均不到2500人。按照全國(guó)近500萬(wàn)公務(wù)員計(jì)算，公務(wù)員年辭退率僅約0.05％。

辭退條件其實(shí)非常容易達(dá)到，《公務(wù)員法》第八十三條明確規(guī)定，公務(wù)員有下列情形之一的，予以辭退：在年度考核中，連續(xù)兩年被確定為不稱職的：不勝任現(xiàn)職工作，又不接受其他安排的；因所在機(jī)關(guān)調(diào)整、撤銷(xiāo)、合并或者縮減編制員額需要調(diào)整工作，本人拒絕合理安排的；不履行公務(wù)員義務(wù)，不遵守公務(wù)員紀(jì)律，經(jīng)教育仍無(wú)轉(zhuǎn)變，不適合繼續(xù)在機(jī)關(guān)工作，又不宜給予開(kāi)除處分的；曠工或者因公外出、請(qǐng)假期滿無(wú)正當(dāng)理由逾期不歸連續(xù)超過(guò)15天，或者一年內(nèi)累計(jì)超過(guò)30天的。雖然有些規(guī)定比較模糊，比如不勝任怎么定義，但《公務(wù)員法》是個(gè)框架法，可以在實(shí)施過(guò)程中細(xì)化。

如果完全以《公務(wù)員法》第八十三條來(lái)衡量，現(xiàn)有公務(wù)員隊(duì)伍中符合辭退條件的恐怕遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止0.05％。但現(xiàn)狀是大家都不太敢辭退。因?yàn)楣珓?wù)員被開(kāi)除后永遠(yuǎn)不能再進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍，因此中國(guó)對(duì)開(kāi)除公務(wù)員比較謹(jǐn)慎，導(dǎo)致現(xiàn)在一些不合格的也沒(méi)有被開(kāi)除。開(kāi)除是個(gè)懲治措施，現(xiàn)在要開(kāi)除一個(gè)人很難。

如果嚴(yán)格執(zhí)行《公務(wù)員法》，以上三種途徑會(huì)成為公務(wù)員正常退出的很好渠道。