地方特殊利益的成長

王大鵬

原本中央可以任意調配全國資源的局面逐漸被中央與地方政府共同支配的局面所取代。這使公共政策能夠極大地適應不同地方的發展特點，激發了空前的經濟能量。

汶川大地震震驚了國人，也震驚了世界，震驚的不只是災難的巨大與慘烈，也有人性的光輝與感動。在一系列的震驚之中，有一點則是我們不能忽略的，那就是災區以外的地方和個人對災區巨大的支援能力，他們的救助已經不僅僅是中央政府的補充，而是此次救災的重要組成部分，而在30多年前的唐山大地震中，雖然各地也給予了大力支持，但是很顯然，救災是以中央政府為主體的。

這一重要變化凸顯了中國改革開放30年來發生的一個重要變化，那就是不僅中央一級的綜合國力有了巨大的增強，而且地方各級的綜合實力也大大增強，人民個人的經濟實力也遠非30年前可比。如果說，30年前中國的計劃經濟實行的是“藏富于國”，那么經過這30年，即使不是有意為之，也在客觀上達到了“藏富于地方”、“藏富于民”的效果。

非均衡的地方政府發展模式

雖然中國是集權制國家，中央擁有不可挑戰的權威，但是在這種金字塔型的體制中，中央的責任是通過向下級層層分解而構成的。因此，地方也承擔不少本應由中央政府或者社會來承擔的職能和責任，如地區經濟增長、地區就業、地區企業的發展、地區農民的增加收入，等等。由于地方政府承擔了過多的社會和經濟職能，為了完成任務，地方政府勢必利用各種獨特的安排來保證這些任務的實現。

所以這里提出的非均衡的地方政府發展模式并非是指地方政府的體制發生了多大的變化，因為根據我國的憲法，中國的地方政府體制依然實行“省、縣、鄉”的三級體制，在個別地區實行四級體制，當然，30年來最大的變化則是特別行政區的設立，但是這只局限在港澳和未來的臺灣，對大陸并沒有影響，所以這里的非均衡的地方政府發展模式更多的是指地方政府在制定符合本地區的發展戰略時獲得了更大的發展空間，不必時時事事都要獲得中央的批準。開始只是特區和特定的區域，隨著改革開放的深入，更多的地方政府也獲得了相應的自主權。這種自主權使得地方政府得以更好地發揮本地區的地理和資源稟賦方面的優勢，更快地促進本地區的經濟發展。

為了適應這種需要，中央政府對地方政府實施了制度化分權的措施，例如1994年開始的分稅制改革，既保證了中央穩定的財政收入，得以集中必要的財力完成全國性的目標，同時也從制度上為地方政府獲得可靠的資源提供了保證，但是，這種分稅制也使得地方政府能夠支配的資源不再依賴于中央政府的劃撥，而是完全依賴于地方的經濟發展實力，經濟發展實力強的地方政府必然擁有更多的可支配資源，因此，非均衡的地方發展模式必然導致了非均衡的地方政府的發展模式。

由于中央政府在制定政策上受到諸多限制，如要考慮地區之間的平衡性、要照顧各方面、各個利益集團的利益。因此，其政策只能滿足一部分地區的需求，而不能滿足所有的需求。這就使公共政策的效率并不是達到最高，是以犧牲部分地區利益為條件的，因此，中央允許地方政府創新或者主動創新，可以盡可能地滿足各方面的需求，使公共政策的效率極值最大化。所以中央政府對地方政府的管理逐步從指令型向指導型管理方式轉變。

隨著中央政府對地方政府管理方式的轉變，中央與地方政府的關系也發生著微妙的變化，原本中央可以任意調配全國資源的局面逐漸被中央與地方政府共同支配的局面所取代，全國一盤棋的形式也就逐漸消失，取而代之的則是中央與地方的一定程度的博弈，一盤棋也就真正成了中央與地方的game(游戲)了。

所以改革開放以來區域經濟自主性的增強和區域經濟的獨特性的出現，即區域在經濟決策、組織培育、財政收支、剩余占有與分配、要素報酬、資源配置等制度變遷與制度安排方面有了相當的、顯著的獨立支配權。由于地方經濟發展水平的差異，不同地方政府能夠支配的資源大不相同，從而與中央政府和其他地方政府博弈的能力也就有了很大差異。這種博弈的結果能夠使公共政策極大地適應不同地方的發展特點，從而避免了傳統的計劃經濟體制對地方差異的忽視，從而給中央和地方以及國家和社會留下了空間，激發了空前的經濟能量，也創造了世界矚目的經濟奇跡。

模式背后的特殊利益

從政府經濟學的觀點來看，每一個地方政府就是一個理性的“經濟人”，地方政府作為一個獨立的行為主體，必然有自己的特殊利益，在與其它地方的博弈中，必然要追求本地區社會經濟利益的最大化。也就是說作為一個獨立的利益主體，每一個地方政府總是會本能地安排制度，保護、推銷本地的產品，使資源配置向有利于本地區發展的方向傾斜。只要地方存在獨立的特殊利益，就會有競爭存在。地區之間為爭奪資源和市場會展開激烈的競爭，為了在競爭中占有優勢，各個地區會通過制度創新和優化來吸引更多的資源，搶占更多的市場。

在中國，非均衡的發展模式背后所隱含的特殊利益不僅是指地方利益和政府利益，也包含地方政府的官員的利益。地方政府的官員要想進一步在政治上謀得前途，或者想進一步被提拔或者任用或者被選民所認可，就必須在地方任期內取得一定的政績，以體現自己治理國家的能力。而這些能力只能通過制度選擇來體現。因此各個官員為了取得較好的成績，獲得較多的政治選票，都會千方百計地在制度安排上想辦法。如果每個地區都這樣想，勢必形成地區間的競爭。這種競爭既可以成為地方政府加快經濟發展的強大動力，也可以成為追求“面子工程”的巨大誘因。

如果說在計劃經濟時代，中央政府以其強大的集權手段將地區間競爭牢牢壓制住了，那么在市場化改革以后，地區間的競爭便顯現了。在獲得更多的可支配資源之后，各級地方政府就有了足夠的財力和動力去發展經濟，這種做法一方面給了地方極大的創新空間，增強了地方政府發展經濟的動力。另一方面，因為地方政府是一個獨立的利益主體，而各種資源和市場的有限也使得地方政府會自覺或者不自覺地利用自主權來使得地方利益最大化。其它的地方也會跟進，也就說在出臺保護性的制度安排上，也存在競爭，這種類型的制度競爭就會加劇地方保護主義、諸侯經濟等有礙于全國經濟發展的負面效應。

另外，地方政府也可能被工商業精英“俘獲”，從而產生尋租等腐敗和不公正的現象。放眼世界，并不是所有實行分權的國家都做得像中國這樣成功。俄國也實行財政分權，但經濟表現遠落后于中國；印度是一個聯邦制國家，但地方經濟并沒有活躍起來；印尼和菲律賓的分權更是成效甚微。究其原因，分權讓地方精英更容易地控制政府政策是一個重要因素。

在一個實行中央集權的國家，商業和社會精英想控制政府并不是太容易，一是因為許多精英會參與競爭，二是控制政府的花費巨大。分權大大降低了地方精英控制政府的成本，因此，如果地方上存在政治、經濟或社會精英集團，分權之后就會導致地方政府落入這些集團的手中，從而阻礙經濟發展。以此觀之，今天大批工商界人士紛紛進入人大和政協，可能是一把雙刃劍。一方面，這將加強民營經濟的地位；另一方面，它也可能產生工商界利用立法工具和關系網為自己牟取利益的現象。

溫州一名擔任全國人大代表的著名企業家，為了趕在政策變化的前面批得一塊土地，曾經在一天之內完成了對這塊土地的征地手續。由此可見，一旦地方商業精英行動起來，地方政府就可能被俘獲。有些學者已經開始擔心，由于官、商走得太近，溫州已經形成對外界的封閉和排斥，最終會傷害它的長遠發展。

今天，當我們探究中國的經濟奇跡與地方政府關系的時候，不能簡單地用對與錯的標準來判斷，必須看到，地方政府在推動中國經濟發展的過程中發揮了極大的作用，而且，隨著中國區域發展的獨特性的進一步加大，地方政府的作用還會繼續增強，這次地震的救災各省市的對口支援還在繼續擴大就可以看出這一點。當然，地方政府無論會發揮多大的作用，我們都必須牢記政府作為公共管理的基本職能，既要承認政府所具有的天然的特殊利益，又必須使其保持在一定的范圍之內，不致危害到公共利益。

當我們探究中國的經濟奇跡與地方政府關系的時候，不能簡單地用對與錯的標準來判斷，必須看到，地方政府在推動中國經濟發展的過程中發揮了極大的作用

(責編／趙義)