我國(guó)憲制發(fā)展中短期態(tài)勢(shì)評(píng)估

摘 要：我國(guó)憲法確立了國(guó)家的基礎(chǔ)性制度架構(gòu)，內(nèi)容包括若干基本憲法原則、公民憲法權(quán)利的范圍及其保護(hù)、國(guó)家權(quán)力的橫向和縱向配置，以及憲法的保障實(shí)施。我國(guó)憲制發(fā)展面對(duì)的課題可概括為以下幾種：使政治、法律體制改革跟上經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐；有效保障憲法確認(rèn)的公民基本權(quán)利；實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨與國(guó)家關(guān)系的法治化；形成獨(dú)立的有權(quán)威的司法體系；建立行之有效的違憲審查制度。我國(guó)完全可以在今后5－10年內(nèi)實(shí)現(xiàn)一些具體的憲制改革目標(biāo)，其中包括：初步實(shí)現(xiàn)政黨以及執(zhí)政黨與國(guó)家機(jī)關(guān)關(guān)系的法制化；省、自治區(qū)、直轄市人大代表乃至全國(guó)人大代表由選民直選產(chǎn)生；修改選舉法，容許人大代表選舉實(shí)行競(jìng)選；實(shí)現(xiàn)不同職業(yè)選民的平等選舉權(quán)；使司法機(jī)關(guān)相對(duì)于本級(jí)地方黨委和本級(jí)地方其他國(guó)家機(jī)關(guān)有較大獨(dú)立性；采取立法措施彌補(bǔ)公民基本權(quán)利法律保障方面的缺失；消除地方因權(quán)力過(guò)度集中于執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)而形成的黨的書(shū)記破壞法制、搞個(gè)人專制的問(wèn)題；在全國(guó)人大內(nèi)部設(shè)立憲法監(jiān)督委員會(huì)作為設(shè)立憲法法院前的過(guò)渡措施；逐步終止地方國(guó)家機(jī)關(guān)正職領(lǐng)導(dǎo)人員選舉和補(bǔ)選環(huán)節(jié)普遍違反法律原則的做法。

關(guān)鍵詞：憲法；憲制；憲法權(quán)利；國(guó)家權(quán)力；法治；改革

中圖分類號(hào)：DF2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Aオ

現(xiàn)在法學(xué)界都在關(guān)心憲政（Constitutionalism）問(wèn)題,憲政是包括理念和制度兩方面的，本文專論憲政的制度方面，所以本文將自己確定的這種研究對(duì)象稱之為憲制，以區(qū)別于憲政這一含義過(guò)于寬泛的名詞。[注：憲制屬于政治范疇，而政治是變化迅速、十分難以把握的社會(huì)現(xiàn)象。對(duì)于發(fā)展中的中國(guó)憲制來(lái)說(shuō)，5年很長(zhǎng)，10年就只好用太長(zhǎng)來(lái)形容了。所以，敢于談?wù)撝袊?guó)憲制未來(lái)5－10年的發(fā)展，對(duì)一個(gè)憲法學(xué)者來(lái)說(shuō)已經(jīng)是夠大膽的了。當(dāng)然，或許有學(xué)者愿意對(duì)中國(guó)憲制發(fā)展做更長(zhǎng)遠(yuǎn)的展望，但我確信，那樣做出的預(yù)言將比本文的評(píng)論和預(yù)測(cè)更加不可信。］像經(jīng)濟(jì)生活中有5年計(jì)劃一樣，我國(guó)的政治和法律生活是以5年為一個(gè)單元的。對(duì)中國(guó)憲制發(fā)展進(jìn)行評(píng)估，以5年為限是做短期評(píng)估，對(duì)5年后10年內(nèi)的評(píng)估就應(yīng)該算是中期評(píng)估了。從現(xiàn)在起到2012年底、2013年初的這5年，又是我國(guó)政治、法律生活的一個(gè)嶄新的完整單元。作為這個(gè)新單元的第一年，2008年非常重要，從政治與法律發(fā)展的角度看甚至可以說(shuō)是決定性的一年。在這一年中，我國(guó)社會(huì)將在中共十七大框架下實(shí)質(zhì)性地決定此后4年中政治、法律發(fā)展的具體內(nèi)容，并將通過(guò)2009年初召開(kāi)的十一屆全國(guó)人大二次會(huì)議將這些內(nèi)容記載和肯定下來(lái)。而這一切，又必然對(duì)將要從2013年開(kāi)始的另一個(gè)5年（2013-2018）里我國(guó)的憲制發(fā)展有直接影響。2007年以來(lái)，中國(guó)知識(shí)界關(guān)于民主的抽象議論較多，對(duì)憲制發(fā)展的具體推進(jìn)步驟研究得很少。為彌補(bǔ)這方面的缺憾，本文根據(jù)當(dāng)今我國(guó)的具體情況和在憲制建設(shè)方面已有的基礎(chǔ)，試對(duì)我國(guó)今后5－10年間應(yīng)該或可能進(jìn)一步采取的建設(shè)措施做一評(píng)估。

一、當(dāng)下我國(guó)憲制的基本狀況

在類似于大陸法系的制定法傳統(tǒng)下，我國(guó)有一部正在不斷得到改進(jìn)的成文憲法，其中當(dāng)然也規(guī)定有憲法的修改和解釋制度。1949年9月，在中國(guó)共產(chǎn)黨主導(dǎo)下，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議通過(guò)了一個(gè)名為《共同綱領(lǐng)》的憲法性文件，這個(gè)文件實(shí)際上是一部臨時(shí)憲法。以其為基礎(chǔ)，1954年制定和正式通過(guò)了《中華人民共和國(guó)憲法》。從憲理上說(shuō)，其后制定和通過(guò)的1975年《憲法》，1978年《憲法》，乃至1982年《憲法》（即經(jīng)過(guò)了四次修改的現(xiàn)行憲法），都是在我國(guó)社會(huì)的不同階段先后對(duì)1954年《憲法》進(jìn)行修改的結(jié)果。不過(guò)，對(duì)憲法這幾次全面修改、尤其是1982年的修改，涉及的篇幅較大、條款較多，所以人們習(xí)慣上也往往將其稱為“制定”。現(xiàn)行《憲法》規(guī)定了自身的修改和解釋制度，可是25年來(lái)人們只以增加修正案的形式修改過(guò)四次憲法，還沒(méi)有正式解釋過(guò)憲法。雖然也有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)“全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)憲法作過(guò)少量解釋”，但具體考察其所舉的例子，或許用立法而不用憲法解釋來(lái)加以描述或許更合適，[注：不少憲法學(xué)者認(rèn)為，1983年9月2日通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于國(guó)家安全機(jī)關(guān)行使公安機(jī)關(guān)的偵查、拘留、預(yù)審和執(zhí)行逮捕的職權(quán)的決定》，對(duì)《憲法》第37條、第40條進(jìn)行了解釋。較有代表性的說(shuō)法可參見(jiàn)：肖蔚云，等.憲法學(xué)［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2002：48.］而立法并不能代替憲法解釋。無(wú)論如何，我國(guó)畢竟迄今為止還沒(méi)有正式解釋?xiě)椃ㄋ枰某绦蛐苑桑珖?guó)人大常委會(huì)也未曾提出和通過(guò)正式的憲法解釋案。

迄今為止，我國(guó)憲制建設(shè)的成就和現(xiàn)狀，可以大致上從以下幾個(gè)方面予以概括。

（一）憲法確認(rèn)的基礎(chǔ)性社會(huì)架構(gòu)

現(xiàn)行憲法下的基礎(chǔ)性社會(huì)架構(gòu)主要包括經(jīng)濟(jì)、政治、法制三個(gè)方面的內(nèi)容。這些內(nèi)容是密切聯(lián)系和相互影響的。

經(jīng)濟(jì)方面的內(nèi)容集中表現(xiàn)為憲法關(guān)于社會(huì)主義的規(guī)定。《憲法》第1條規(guī)定，“社會(huì)主義制度”是國(guó)家的“根本制度。”依據(jù)《憲法》第6條，社會(huì)主義現(xiàn)階段的主要經(jīng)濟(jì)內(nèi)容，是“堅(jiān)持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展”。

我國(guó)雖然堅(jiān)持以公有制為主體，但《憲法》規(guī)定“國(guó)家保護(hù)個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)等非公有制經(jīng)濟(jì)的合法的權(quán)利和利益。國(guó)家鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展”；同時(shí)， “公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”；“國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。”[注：《中華人民共和國(guó)憲法修正案》第21條、第22條。］

十多年來(lái)，在公有經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的同時(shí)，我國(guó)非公有性質(zhì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展非常迅速。從1992年到2006年，私有、個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶從1547.8萬(wàn)家增加到了3076.4萬(wàn)家，營(yíng)業(yè)額從人民幣2 352.5億元增加到60 448.5億元,大約是6 000億歐元。從在經(jīng)濟(jì)總量中所占比重看，非公有經(jīng)濟(jì)所占比重顯然也在增加。以無(wú)錫市為例，2005年在該市工業(yè)中產(chǎn)值中，國(guó)有企業(yè)占5.4%。集體企業(yè)占12.1%,股份制、股份合作制企業(yè)占30.5％，私有、聯(lián)營(yíng)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)占23.1%。在不同經(jīng)濟(jì)所占比重方面，各地發(fā)展是不平衡的，在資產(chǎn)形態(tài)上的全國(guó)總的數(shù)據(jù)，目前還很難統(tǒng)計(jì)，也沒(méi)太大必要統(tǒng)計(jì)。

自1978年起，我國(guó)一直在朝市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的方向進(jìn)行改革。到1993年3月，我國(guó)終于修改《憲法》，規(guī)定“國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”，正式放棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，[注：《中華人民共和國(guó)憲法修正案》第7條。］今天，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制在我國(guó)已經(jīng)初步形成。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)我國(guó)憲制發(fā)展有深遠(yuǎn)、積極的影響。

政治方面的內(nèi)容集中表現(xiàn)為憲法對(duì)于共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和以共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)為核心內(nèi)容的政黨體制的確認(rèn)。 我國(guó)憲法以明確而有智慧的方式肯定了共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。《憲法》序言在回顧了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家的歷史性貢獻(xiàn)后，提出“中國(guó)各族人民將繼續(xù)在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下”建設(shè)和發(fā)展的任務(wù)，同時(shí)還在《憲法》正文第1條規(guī)定我國(guó)是“工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的”的國(guó)家。[注：按照中國(guó)的國(guó)家政治學(xué)說(shuō)，共產(chǎn)黨是工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，工人階級(jí)只有通過(guò)共產(chǎn)黨才能實(shí)現(xiàn)其對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，所以，憲法規(guī)定中國(guó)是工人階級(jí)的國(guó)家，實(shí)即上就是在政治上確認(rèn)中共在國(guó)家中的領(lǐng)導(dǎo)地位。］

《憲法》雖然肯定了中國(guó)共產(chǎn)黨在政治上的領(lǐng)導(dǎo)地位，但對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)黨或執(zhí)政黨的活動(dòng)范圍也是有限制的。《憲法》在第5條中規(guī)定，“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律”，包括中國(guó)共產(chǎn)黨在內(nèi)的任何組織都沒(méi)有超越憲法和法律的特權(quán)。中國(guó)共產(chǎn)黨自身也明確要求“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”，并把“模范遵守國(guó)家的法律法規(guī)”設(shè)定為黨員必須履行的義務(wù)。[注：

見(jiàn)現(xiàn)行《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》序言和黨員權(quán)利義務(wù)部分。］《黨章》如此規(guī)定，表明中國(guó)共產(chǎn)黨吸取了特定歷史時(shí)期黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和黨的領(lǐng)導(dǎo)人嚴(yán)重破壞法制的慘痛教訓(xùn)。

關(guān)于政黨制度，《憲法》序言確認(rèn)，“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長(zhǎng)期存在和發(fā)展。” 我國(guó)多黨合作制度中包括中國(guó)共產(chǎn)黨和八個(gè)民主黨派。[注：這8個(gè)民主黨派是：中國(guó)國(guó)民黨革命委員會(huì)、中國(guó)民主同盟、中國(guó)民主建國(guó)會(huì)、中國(guó)民主促進(jìn)會(huì)、中國(guó)農(nóng)工民主黨、中國(guó)致公黨、九三學(xué)社、臺(tái)灣民主自治同盟。］中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議及其各級(jí)地方組織是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的主要機(jī)構(gòu)。在中國(guó)多黨合作制度中，中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派之間關(guān)系的基本特征是“共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、多黨派合作，共產(chǎn)黨執(zhí)政、多黨派參政”。[注：參見(jiàn)：中國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室：《中國(guó)的政黨制度》白皮書(shū)，2007年１１月１５日發(fā)表。］“民主黨派參政的基本點(diǎn)是：參加國(guó)家政權(quán)，參與國(guó)家大政方針和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的協(xié)商，參與國(guó)家事務(wù)的管理，參與國(guó)家方針政策、法律法規(guī)的執(zhí)行。”^[1]

法制方面的內(nèi)容表現(xiàn)為人民代表大會(huì)制。 人民代表大會(huì)制從宏觀上看實(shí)際上是一種政權(quán)組織形式。在確認(rèn)國(guó)家“一切權(quán)力屬于人民”基礎(chǔ)上，《憲法》第2條、第3條規(guī)定：“人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)”；“全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對(duì)人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督”。 “人民”在實(shí)際的法律生活中表現(xiàn)為選民或由選民直接、間接選出的人大代表。按照有關(guān)法律，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣區(qū)兩級(jí)人大的代表由選民直接選舉產(chǎn)生，縣區(qū)以上各級(jí)人大的代表主要由該級(jí)人大的下級(jí)人大間接選舉產(chǎn)生（軍隊(duì)和特別行政區(qū)例外），而且每一農(nóng)村代表所代表的人口數(shù)，是每一城市代表所代表人口數(shù)的4倍。

在同一級(jí)國(guó)家機(jī)構(gòu)的不同機(jī)關(guān)之間，《憲法》規(guī)定“行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。”按憲法和有關(guān)法律，國(guó)家主席、副主席和國(guó)務(wù)院、中央軍委、最高人民法院和最高人民檢察院的組成人員由全國(guó)人大選舉及其常務(wù)委員會(huì)選舉、決定或者任命，在地方（特別行政區(qū)除外），行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的組成人員由本級(jí)人大及其常務(wù)委員會(huì)選舉或者任命。當(dāng)然，選舉、決定和任命者有權(quán)監(jiān)督、罷免被選舉、被決定和被任命者。

（二）憲法確立的基本原則

憲法先后確立了一些基本制度和原則，這些原則的內(nèi)容與其他法治國(guó)家的憲法基本相同。這些基本原則包括：

1．國(guó)家的“一切權(quán)力屬于人民” 這項(xiàng)原則的內(nèi)容相當(dāng)于西方法律思想中的“主權(quán)屬于人民”。憲法肯定“一切權(quán)力屬于人民”，實(shí)際上也不言而喻地肯定了所有本原性“權(quán)利”屬于人民。所以，國(guó)家機(jī)關(guān)及其官員的職權(quán)都不是其固有的，在實(shí)際的法律生活中只能是直接或間接來(lái)自選民通過(guò)憲法或法律的授予，除此沒(méi)有其他任何途徑。所以，“一切權(quán)力屬于人民”本身包含個(gè)人有做法律不禁止的任何事情的自由，而國(guó)家只應(yīng)在憲法規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)、公共機(jī)關(guān)的權(quán)力以憲法規(guī)定的為限（即有限政府）。

2．法治 法治作為一個(gè)憲法原則，其憲法文本依據(jù)是1999年3月15日全國(guó)人大通過(guò)了第13條《憲法修正案》，該《修正案》規(guī)定，國(guó)家“實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。”法治包含豐富的內(nèi)容，在我國(guó)，已獲得國(guó)家權(quán)威性法律學(xué)說(shuō)或相應(yīng)制度認(rèn)可的內(nèi)容包括：立法民主化；以憲法為基礎(chǔ)的法律體系在社會(huì)規(guī)范體系中位置最高；“ 任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”；“一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究”。迄今為止，法治還有些內(nèi)容尚未獲得國(guó)家權(quán)威性法律學(xué)說(shuō)或相應(yīng)制度的認(rèn)可，但隨著時(shí)間的推移，它們有逐步獲得認(rèn)可的趨勢(shì)。這些已經(jīng)展現(xiàn)出曙光并逐步得到認(rèn)可的內(nèi)容包括：公民基本權(quán)利非依法律不能限制，且限制公民基本權(quán)利的法律不能違反憲法；法律限制公民基本權(quán)利要符合比例原則，即限制必須是必要的和合理的；限制公民基本權(quán)利的最終決定權(quán)屬于法院；決定公共事務(wù)應(yīng)該有法可依且過(guò)程透明，等等。

3．保障基本人權(quán) 相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)歷史時(shí)期中，我國(guó)憲法都只是通過(guò)具體列舉的方法，將一部分權(quán)利作為公民的基本權(quán)利予以保障，同時(shí)在實(shí)際生活中將全體公民做“人民”和“敵人”的劃分。這種做法造成了一些問(wèn)題，其中首先是引起人們對(duì)于憲法未列舉的權(quán)利是否受保護(hù)問(wèn)題的質(zhì)疑，其次是對(duì)于屬于“敵人”范疇的公民的權(quán)利應(yīng)否給與平等保護(hù)問(wèn)題的質(zhì)疑。面對(duì)諸如此類的問(wèn)題，2004年3月14日，全國(guó)人大通過(guò)的第24條《憲法修正案》規(guī)定：“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”。對(duì)這條憲法修正案合乎邏輯的理解是，不再將公民區(qū)分為“人民”和“敵人”，公民所有的權(quán)利都應(yīng)當(dāng)予以保障。當(dāng)然，受客觀條件限制，事實(shí)上真正能夠獲得保障的仍然只是基本的人權(quán)。

（三）憲法確認(rèn)和保障的基本權(quán)利

基本權(quán)利可以理解為由憲法確認(rèn)和保障的基本人權(quán)，對(duì)這部分權(quán)利國(guó)家負(fù)有保障義務(wù)。一國(guó)公民的基本權(quán)利不以憲法列舉的為限，但憲法列舉了的權(quán)利無(wú)疑都是公民的基本權(quán)利。

我國(guó)《憲法》對(duì)公民基本權(quán)利做了詳細(xì)的列舉。對(duì)公民的基本權(quán)利，《憲法》總綱部分做了一些確認(rèn)，但主要還是集中在第2章。我國(guó)《憲法》具體確認(rèn)了公民的這樣幾類基本權(quán)利。1.民權(quán)與自由：包括公民在法律面前一律平等，公民有言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的自由。2.政治權(quán)利：年滿18周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利。3.宗教自由：公民有宗教信仰自由；任何國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人不得強(qiáng)制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧視信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民；國(guó)家保護(hù)正常的宗教活動(dòng)，但任何人不得利用宗教進(jìn)行破壞社會(huì)秩序、損害公民身體健康、妨礙國(guó)家教育制度的活動(dòng)，且宗教團(tuán)體和宗教事務(wù)不受外國(guó)勢(shì)力的支配。4.人身自由：公民人身自由不受侵犯；任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者決定或者人民法院決定，并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，不受逮捕；禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體；人格尊嚴(yán)不受侵犯；住宅不受侵犯；通信自由和通信秘密受保護(hù)。5.社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化方面的權(quán)利：合法的私有財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù)；勞動(dòng)的權(quán)利、休息的權(quán)利；受教育的權(quán)利；從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利；進(jìn)行科學(xué)研究、文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作和其他文化活動(dòng)的自由，等等。

在我國(guó)憲制發(fā)展方面，最為困難、最為復(fù)雜的課題是實(shí)現(xiàn)基本權(quán)利的有效保障。這是國(guó)家和社會(huì)需要努力完成的永無(wú)止境的課題。

（四）憲法確立的權(quán)力橫向和縱向分配體制

我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)之間的權(quán)力橫向配置和縱向配置，都遵循民主集中制原則。

從中央到地方，我國(guó)的國(guó)家權(quán)力橫向配置體制可稱為人大中心制。《憲法》第3條規(guī)定：“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。”這一規(guī)定是我國(guó)處理國(guó)家機(jī)關(guān)間權(quán)力橫向分配問(wèn)題的憲法基礎(chǔ)，它是一項(xiàng)憲法原則，也歷來(lái)被普遍接受為人大制度下處理國(guó)家機(jī)關(guān)間橫向關(guān)系、包括職權(quán)配置關(guān)系的一條不可移易的原理。所以，不僅行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，還有其他國(guó)家機(jī)關(guān)，如國(guó)家主席、中央軍委，以及將來(lái)可能出現(xiàn)的新的國(guó)家機(jī)關(guān)，如憲法法院，也必然由本級(jí)人大產(chǎn)生，要對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督，具體地說(shuō)，在中央就是由全國(guó)人大產(chǎn)生，對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。

歷史上曾經(jīng)有不少人將這種國(guó)家權(quán)力橫向配置體制理解成所謂“議行合一”制，但此說(shuō)在改革開(kāi)放、建設(shè)法治國(guó)家的新時(shí)代受到了學(xué)術(shù)界的強(qiáng)烈否定，^[6]官方也沒(méi)有采用這一提法。的確，在人大中心制下人大，在同一級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)中地位最高，處于核心地位，但畢竟包括人大在內(nèi)的各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)都是由憲法或法律劃分和確定的，人大并不能越俎代庖行使屬于其他國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)。改革開(kāi)放30年來(lái)，各級(jí)人大與本級(jí)其他國(guó)家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系基本上是依憲法和法律處理的，人大超越憲法、法律干預(yù)其他國(guó)家機(jī)關(guān)行使職權(quán)的情況并不常見(jiàn)。可以說(shuō)，人大中心制在法律上、事實(shí)上都包容了分權(quán)的內(nèi)容。

再看國(guó)家權(quán)力的縱向配置。我國(guó)的國(guó)家權(quán)力縱向配置體制基本上是單一制。我國(guó)《憲法》雖未直接規(guī)定實(shí)行單一制，但卻明白確認(rèn)我國(guó)是“全國(guó)各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國(guó)家”。政界、法律界一般都認(rèn)為，這是《憲法》確認(rèn)我國(guó)為單一制的一種具體表述形式。關(guān)于權(quán)力的縱向劃分，在1982年《憲法》通過(guò)之時(shí)和自那時(shí)以來(lái)，我國(guó)一直缺乏處理中央－地方權(quán)力配置或權(quán)限劃分的足夠經(jīng)驗(yàn)。所以，在這個(gè)方面，我國(guó)《憲法》的內(nèi)容基本上還停留在《憲法》第3條的以下規(guī)定上：“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。” 根據(jù)《憲法》，我國(guó)中央與省、市等普通行政區(qū)域的關(guān)系，構(gòu)成我國(guó)中央－地方關(guān)系的基本模式憲法第31條關(guān)于“國(guó)家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū)”的規(guī)定和《憲法》第3章第6節(jié)關(guān)于民族區(qū)域自治的規(guī)定和相應(yīng)的憲制實(shí)踐，構(gòu)成我國(guó)中央－地方職權(quán)關(guān)系基本模式的兩種附加模式。

（五）《憲法》規(guī)定的違憲審查制度架構(gòu)

中華人民共和國(guó)的前3部正式憲法，即1954年《憲法》、1975年《憲法》和1978年《憲法》，都沒(méi)有設(shè)置違憲審查制度。歷史上我國(guó)《憲法》被虛置、社會(huì)生活陷入動(dòng)亂，與此有極大關(guān)系。我國(guó)現(xiàn)行《憲法》是1982年通過(guò)的，當(dāng)時(shí) “中國(guó)人民和中國(guó)共產(chǎn)黨都已深知，憲法的權(quán)威關(guān)系到政治的安定和國(guó)家的命運(yùn)，決不允許對(duì)憲法根基的任何損害。”^[7]

因此，1982年《憲法》和自那時(shí)以來(lái)的《憲法修正案》以較大的篇幅規(guī)定了保障憲法實(shí)施的內(nèi)容，其中的要點(diǎn)是：依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家；憲法是國(guó)家的根本法，具有最高的法律效力；一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸；一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法；一切違反憲法的行為，必須予以追究；任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法的特權(quán)；全國(guó)人大監(jiān)督憲法的實(shí)施；有權(quán)改變或者撤銷全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定；全國(guó)人大常委會(huì)解釋?xiě)椃ǎO(jiān)督憲法的實(shí)施；有權(quán)撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令；撤銷省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議；地方各級(jí)人大在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法的遵守和執(zhí)行；縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)有權(quán)改變或者撤銷本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定；縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令、撤銷下一級(jí)人民代表大會(huì)的不適當(dāng)?shù)臎Q議，等等。

在普通法律上，近10年來(lái)違憲審查制度也有一些值得肯定的新發(fā)展。

2000年3月15日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)了《立法法》，同年7月1日生效。該法明確規(guī)定了以憲法為最高法的法律等級(jí)體系，重申憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸。該法還規(guī)定社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的建議。

2004年5月，全國(guó)人大常委會(huì)在法制工作委員會(huì)下設(shè)立了法規(guī)審查備案室。

2005年12月，十屆全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》進(jìn)行了修訂，并通過(guò)了《司法解釋備案審查工作程序》，以進(jìn)一步建立健全法規(guī)和司法解釋備案審查制度。

2006年8月27日，第十屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)通過(guò)了《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》，并于2007年1月1日施行。這部法為各級(jí)人大常委會(huì)依法行使監(jiān)督權(quán)提供了法律依據(jù)，同樣也是憲法保障制度的重要法律淵源。《監(jiān)督法》除了根據(jù)憲法和《立法法》的有關(guān)內(nèi)容規(guī)定了規(guī)范性文件的備案審查之外，還增加了對(duì)最高人民法院、最高人民檢察院司法解釋進(jìn)行監(jiān)督的內(nèi)容。

可見(jiàn)，我國(guó)憲法和法律的上述規(guī)定已經(jīng)構(gòu)成了一個(gè)較為嚴(yán)密的憲法保障制度體系。我國(guó)有不少人認(rèn)為，現(xiàn)行憲法保障制度完全不起作用，這種觀點(diǎn)是不符合實(shí)際情況的。實(shí)事求是地說(shuō)，這一憲法保障制度已經(jīng)發(fā)揮了一定效用。在這方面，我提醒讀者注意兩個(gè)方面的情況：1.憲法和法律的有關(guān)規(guī)定對(duì)各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)和官員的行為有導(dǎo)向作用和作為評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的作用，任何公共機(jī)關(guān)、組織和官員的行為如果違反憲法，會(huì)受到社會(huì)輿論和學(xué)術(shù)界的批評(píng)。2.受看重協(xié)調(diào)合作、不看重制約平衡的我國(guó)政治文化和國(guó)家機(jī)關(guān)間職權(quán)配置學(xué)說(shuō)的影響，我國(guó)的許多違憲問(wèn)題并不是通過(guò)公開(kāi)的、對(duì)抗性的方式解決的，而是借助內(nèi)部協(xié)商等非正式途徑來(lái)化解的^[3]。實(shí)際上，2001年孫志剛案發(fā)生后，社會(huì)輿論就是依據(jù)憲法和立法法的有關(guān)規(guī)定強(qiáng)烈批評(píng)國(guó)務(wù)院的《城市流浪乞討人收容遣送辦法》違憲并請(qǐng)求全國(guó)人大常委會(huì)審查其合憲性，從而最終導(dǎo)致由國(guó)務(wù)院出面廢止該“辦法”的。[注：當(dāng)年，從湖北到廣州求職的大學(xué)生孫志剛在街頭無(wú)端被有關(guān)行政部門(mén)依據(jù)《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》收押，在廣州收容中心被毆打致死。在導(dǎo)致上述“辦法”（行政法規(guī)）被廢止的過(guò)程中，由中國(guó)的體制所決定，全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院兩方面的官員之間肯定是進(jìn)行過(guò)充分的溝通協(xié)商的，盡管沒(méi)有公開(kāi)報(bào)道過(guò)。］

二、我國(guó)憲制發(fā)展面對(duì)的主要課題

我國(guó)憲制發(fā)展面對(duì)的課題很多，我們可以宏觀地概括，也可以具體地列舉。從最一般的意義上說(shuō)，我愿意將我國(guó)憲制發(fā)展的問(wèn)題概括為以下幾個(gè)方面。

（一）如何使政治、法律體制改革跟上經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐

政治、法律發(fā)展應(yīng)該適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，政治、法律生活的原則應(yīng)該與經(jīng)濟(jì)生活的原則相匹配——這是馬克思主義的一個(gè)基本原理。從邏輯上看，這個(gè)課題可以分解為兩個(gè)方面：如何使我國(guó)的政治、法律發(fā)展適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要；如何使我國(guó)政治、法律生活的原則與我國(guó)經(jīng)濟(jì)生活的原則相匹配。

對(duì)于這個(gè)大課題的前一個(gè)方面，即經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速而政治體制、司法體制改革緩慢，兩者落差越來(lái)越大的問(wèn)題，我國(guó)的主流社會(huì)是有一些認(rèn)識(shí)的。這種認(rèn)識(shí)不小程度反映在中共中央2003年10月提出的憲法修正案建議稿和次年全國(guó)人大通過(guò)的《憲法》第18條修正案中。這條修正案在“沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路”，“逐步實(shí)現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)防和科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化”之后，增加了“推動(dòng)物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展”的規(guī)定。這條修正案不僅提出了建設(shè)“政治文明”任務(wù)，更提出了“協(xié)調(diào)發(fā)展”的要求。這實(shí)際上就是承認(rèn)了改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展快，政治、法律發(fā)展滯后，要求政治、法律發(fā)展趕上去。經(jīng)濟(jì)體制改革、經(jīng)濟(jì)建設(shè)的成果和可持續(xù)發(fā)展，要靠包括司法體制在內(nèi)的政治體制改革的成果來(lái)保障，這個(gè)道理正為越來(lái)越多的人所認(rèn)識(shí)。如何適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求進(jìn)行政治體制改革，具體怎么做，較小程度上是憲法問(wèn)題，在更大程度上是政治決策要解決的問(wèn)題。

對(duì)于這個(gè)大課題的后一個(gè)方面，政治、法律生活的原則遲早必須與經(jīng)濟(jì)生活的原則相適應(yīng)、相匹配，這可以說(shuō)是一個(gè)公理。當(dāng)今中國(guó)最基本的經(jīng)濟(jì)生活原則是，多種所有制經(jīng)濟(jì)并存和按市場(chǎng)規(guī)則平等競(jìng)爭(zhēng)，所有市場(chǎng)主體的利益都是通過(guò)平等競(jìng)爭(zhēng)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。同理，公民的政治利益也必應(yīng)通過(guò)機(jī)會(huì)大體平等的競(jìng)爭(zhēng)來(lái)實(shí)現(xiàn)，這是由經(jīng)濟(jì)政治互動(dòng)關(guān)系的公理決定的、誰(shuí)也沒(méi)法阻擋的大趨勢(shì)。所以，我國(guó)的未來(lái)的民主，必然是競(jìng)爭(zhēng)性民主，而不會(huì)仍然是目前的“計(jì)劃”政治下的“計(jì)劃”民主。

我國(guó)發(fā)展競(jìng)爭(zhēng)性民主，得處理好民主與其他政治要素的關(guān)系，其中主要是與堅(jiān)持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。有一種思想傾向認(rèn)為，競(jìng)爭(zhēng)性民主與共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是不相容的，我認(rèn)為，這種看法完全沒(méi)有根據(jù)。在競(jìng)爭(zhēng)性民主的條件下，只要充分代表國(guó)民的利益和要求，共產(chǎn)黨完全可以繼續(xù)、長(zhǎng)期保持執(zhí)政地位。

（二）如何更加切實(shí)地保障憲法確認(rèn)的公民基本權(quán)利

改革開(kāi)放30年來(lái)，在保障基本人權(quán)或公民憲法權(quán)利方面，我國(guó)取得了很大的進(jìn)步。但迄今為止，還是有幾種情況明顯影響我國(guó)憲法公民基本權(quán)利條款的實(shí)施。

我國(guó)憲法確認(rèn)的有些基本權(quán)利實(shí)際上還沒(méi)有法律的保障。我國(guó)是一個(gè)實(shí)行制定法制度的國(guó)家，憲法的公民基本權(quán)利保障條款幾乎都必須由立法機(jī)關(guān)制定出法律才能真正實(shí)施，否則某項(xiàng)權(quán)利憲法即使確認(rèn)了也沒(méi)有多少實(shí)際意義。當(dāng)今最明顯的例子是，現(xiàn)行《憲法》確認(rèn)了公民有言論出版自由、結(jié)社自由，但我們到今天為止還沒(méi)有具體實(shí)施這些條款所必不可少的新聞出版法、結(jié)社法。換句話說(shuō)，憲法確認(rèn)的這些權(quán)利或自由，實(shí)際上還沒(méi)有法律保障。

在憲法確認(rèn)的全部基本權(quán)利中，雖多數(shù)已經(jīng)獲得了立法機(jī)關(guān)的制定法保彰，但有關(guān)的法律還很不完備，有較多的缺失、較大的漏洞，有的基本權(quán)利還得不到有效保障。這方面的情況很多，造成的原因很復(fù)雜。例如，憲法規(guī)定法律面前人人平等，但是在實(shí)際的社會(huì)生活中，即使是國(guó)家機(jī)關(guān)或國(guó)有企業(yè)、事業(yè)組織，在處理就業(yè)、招聘、升學(xué)等事務(wù)時(shí)，戶籍、性別、年齡、身高等性質(zhì)的歧視也是很常見(jiàn)的，因?yàn)樨瀼仄降缺Ｗo(hù)的法律還很少。又比如，憲法保證公民的人身權(quán)利與自由不受侵犯，禁止刑訊逼供，但實(shí)際上刑訊逼供屢禁不止，公安部門(mén)、司法機(jī)關(guān)制造冤案的情況屢見(jiàn)不鮮。原因何在呢？原因也在于立法問(wèn)題——一方面，法律禁止刑訊逼供；另一方面，法律和司法實(shí)踐又不排除通過(guò)刑訊逼供取得的證據(jù)的效力。

有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)用不符合法治標(biāo)準(zhǔn)的手段限制公民的某些基本權(quán)利，也對(duì)這些權(quán)利造成了一定程度的損害。按照法治原則，對(duì)公民的憲法權(quán)利進(jìn)行限制不是完全不可以，但限制憲法權(quán)利應(yīng)該是有條件的。從內(nèi)容看，國(guó)家限制基本權(quán)利的目的只能是為了每個(gè)人都能充分享有這些權(quán)利，且必須以必要和合理為限度，必須合乎憲法。從形式上看，限制公民憲法權(quán)利只能依據(jù)法律，不能用法律之外的形式。因?yàn)椋绻麘椃ù_認(rèn)公民享有一項(xiàng)基本權(quán)利，而國(guó)家機(jī)關(guān)（主要是行政機(jī)關(guān)）又可以用諸如法規(guī)、規(guī)章等立法之外的形式對(duì)其加以限制，那么無(wú)異于賦予國(guó)家機(jī)關(guān)以任意限制剝奪、否定公民憲法權(quán)利的職權(quán)。在我國(guó)，用法律之外的形式對(duì)公民憲法權(quán)利加以限制的情形正在逐漸減少，但這方面的現(xiàn)象在某些領(lǐng)域仍然普遍存在，其中最為引人注目的是行政機(jī)關(guān)依據(jù)自定的行政法規(guī)甚至部門(mén)規(guī)章來(lái)限制公民憲法權(quán)利。在公民人身權(quán)利保護(hù)方面，久受?chē)?guó)內(nèi)外法律、法學(xué)界詬病的勞教制度[注：

這個(gè)制度的法源主要是國(guó)務(wù)院分別于1957 、1979年制定并獲全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問(wèn)題的決定》、《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問(wèn)題的補(bǔ)充規(guī)定》，1982年公安部頒布的《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》。］是一顯例。在公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)方面，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的存在及其造成的許多拆遷沖突是另一方面的著名例子。

如前所述，我國(guó)還沒(méi)有保障公民新聞、出版、結(jié)社等方面公權(quán)的法律，只有為行政管理目的而制定的規(guī)章，對(duì)于作為行政相對(duì)人的公民的憲法權(quán)利來(lái)說(shuō)，而這些規(guī)章的內(nèi)容主要是限制性的。[注：

新聞出版方面有1997年1月國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)《出版管理?xiàng)l例》，還有隨后頒布的的一些部委規(guī)章，如《出版管理行政處罰實(shí)施辦法》、《期刊管理暫行規(guī)定》、《報(bào)紙管理暫行規(guī)定》；以結(jié)社方面有1998年10月25日國(guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》。］按照立憲國(guó)家普遍承認(rèn)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，用這類規(guī)章限制公民憲法權(quán)利違反我國(guó)憲法確認(rèn)的法治原則和我國(guó)憲法保障公民基本權(quán)利的初衷。在出版方面，2007年在海內(nèi)外引起人士很大程度關(guān)注的章詒和與新聞出版總署為《伶人往事》一書(shū)的出版發(fā)行而造成的爭(zhēng)議，從一個(gè)特定角度集中反映了我國(guó)法律制度在限制公民憲法權(quán)利方面存在的問(wèn)題。

還有一種情況更值得關(guān)注，那就是，有些已經(jīng)制定的保障公民基本權(quán)利的法律沒(méi)能得到切實(shí)的實(shí)施。這方面有一些長(zhǎng)期以來(lái)特別引人矚目的情況有待改善。其中，首當(dāng)其沖的是犯罪嫌疑人的人身權(quán)利保護(hù)問(wèn)題。遠(yuǎn)的不說(shuō)，僅以過(guò)去十余年的情況看，僅僅媒體披露出來(lái)的我國(guó)刑事方面的冤案就顯得太多了，而幾乎每一件冤案后面都有公安部門(mén)（有時(shí)是檢察機(jī)關(guān)）對(duì)犯罪嫌疑人濫施暴力、刑訊逼供的情況。許多實(shí)例表明，公安等強(qiáng)力部門(mén)的工作人員只要是以治安的名義、以破案的名義，把普通公民打死、打殘，也往往不必承擔(dān)法律責(zé)任或只承擔(dān)很輕的法律責(zé)任。[注：可參見(jiàn)童之偉.從若干起冤案看人身自由的憲法保護(hù)［J］.現(xiàn)代法學(xué)，2004（5）.在此文中，作者為這個(gè)論點(diǎn)做了必要證明。］這種狀況表明，在這種情況下有時(shí)公安部門(mén)、檢查機(jī)關(guān)、法院都沒(méi)有切實(shí)遵守刑事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，刑法關(guān)于懲治刑訊逼供的條款并沒(méi)有得到認(rèn)真適用。

保障公民基本權(quán)利，切實(shí)依法辦事方面的另一個(gè)引人注目的情況是由執(zhí)政黨的紀(jì)委對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行“雙規(guī)”。[注：

指由執(zhí)政黨的紀(jì)委出面限制違反黨紀(jì)同時(shí)涉嫌犯罪的黨員領(lǐng)導(dǎo)人員的人身自由，要求他或她在規(guī)定的時(shí)間、規(guī)定的地點(diǎn)交代有關(guān)情況。］這里有一個(gè)如何將有效反貪腐與實(shí)行法治兩重目標(biāo)協(xié)調(diào)起來(lái)、避免顧此失彼的困難問(wèn)題要處理。

在公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)方面，有一個(gè)特別引人關(guān)注的問(wèn)題，即各地人大普遍存在違反法定原則，將法律規(guī)定候選人應(yīng)該多于應(yīng)選人的差額選舉搞成幾乎一律等額選舉的做法。《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第22條規(guī)定：“人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)主任、秘書(shū)長(zhǎng)，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)主席，人民政府正職領(lǐng)導(dǎo)人員，人民法院院長(zhǎng)，人民檢察院檢察長(zhǎng)的候選人數(shù)一般應(yīng)多一人，進(jìn)行差額選舉；如果提名的候選人只有一人，也可以等額選舉。”可見(jiàn)按照該規(guī)定，地方國(guó)家機(jī)關(guān)正職領(lǐng)導(dǎo)人選舉，差額選舉是原則，等額選舉是例外。但實(shí)際的情況卻是，許多年來(lái)地方各級(jí)黨委在地方國(guó)家機(jī)關(guān)正職領(lǐng)導(dǎo)人選舉時(shí)，都千方百計(jì)通過(guò)人大主席團(tuán)把候選人安排為“只有1人”，全國(guó)幾乎沒(méi)有例外。補(bǔ)選也一樣：按前法第25條，在地方國(guó)家機(jī)關(guān)正職領(lǐng)導(dǎo)人出缺需要補(bǔ)選時(shí)，“候選人數(shù)可以多于應(yīng)選人數(shù)，也可以同應(yīng)選人數(shù)相等。”但事實(shí)上全國(guó)各地補(bǔ)選時(shí)，都搞的是等額選舉，沒(méi)發(fā)現(xiàn)過(guò)例外。

（三）如何實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨與國(guó)家關(guān)系的法治化

處理好執(zhí)政黨與國(guó)家的關(guān)系(更具體地說(shuō)，是執(zhí)政黨的組織與國(guó)家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系)，是我國(guó)政治體制和司法體制改革的核心的和深層的問(wèn)題。在20世紀(jì)40年代之前，各立憲國(guó)家一般只是用憲法慣例來(lái)規(guī)范政黨行為，并未正式將政黨制度納入憲法和法律范圍，但自第二次世界大戰(zhàn)以來(lái)，將政黨制度納入憲法和法律范圍已經(jīng)成為各國(guó)憲法發(fā)展過(guò)程中的一個(gè)明顯趨勢(shì)，特別在那些執(zhí)政黨曾經(jīng)嚴(yán)重破壞憲法秩序的國(guó)家。從半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)的實(shí)際情況看，我國(guó)非常有必要用憲法和法律規(guī)范政黨活動(dòng)，其重點(diǎn)是執(zhí)政黨與國(guó)家的關(guān)系。

在實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨與國(guó)家關(guān)系的法治化方面，有些做法顯然應(yīng)該設(shè)法予以改革。這些做法包括：1.我國(guó)《憲法》確認(rèn)了中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，但沒(méi)有具體確認(rèn)它有那些權(quán)利、權(quán)力或權(quán)威，更沒(méi)有對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨和它的各級(jí)組織運(yùn)用這些權(quán)利、權(quán)力或權(quán)威的形式和程序做出規(guī)定。2.執(zhí)政黨實(shí)質(zhì)性地決定國(guó)家的所有重大事務(wù)，但沒(méi)有法律對(duì)政黨內(nèi)部關(guān)系的民主化、決策的公開(kāi)化和財(cái)務(wù)的透明化做出規(guī)定和提供保障。3.專職黨務(wù)人員與國(guó)家機(jī)關(guān)官員身份地位不分。

按照建設(shè)法治國(guó)家的需要，我國(guó)現(xiàn)行的可以被稱之為執(zhí)政黨“在國(guó)家機(jī)關(guān)外部執(zhí)政”的體制，也應(yīng)該逐步予以改革。一般法治國(guó)家的執(zhí)政黨在通過(guò)選舉機(jī)器將本黨干部輸送到國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)鍵崗位（直接看主要是行政首腦）后，一般都會(huì)淡出公眾視野，轉(zhuǎn)而由進(jìn)入國(guó)家機(jī)關(guān)的本黨成員在憲法框架下決定其他重要崗位人選和施政方針。與此不同，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家事務(wù)的特點(diǎn)是，在將本黨干部輸送進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)的關(guān)鍵崗位后，仍然保留強(qiáng)有力的黨的組織機(jī)構(gòu)，并由黨的組織機(jī)構(gòu)從外部實(shí)質(zhì)性地決定國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部重要崗位的人選和國(guó)家有關(guān)機(jī)關(guān)的施政方針。如果將一般法治國(guó)家政黨的執(zhí)政稱為進(jìn)入國(guó)家機(jī)關(guān)體系內(nèi)部執(zhí)政，那么，根據(jù)中共執(zhí)政的主要特點(diǎn)，可以將我國(guó)執(zhí)政黨的這種執(zhí)政方式描述為“黨在國(guó)家機(jī)關(guān)外部執(zhí)政模式”。在這種模式下，從中央到地方，我國(guó)每一級(jí)行政區(qū)域都是執(zhí)政黨和國(guó)家機(jī)關(guān)兩套班子、兩套人馬，黨的班子從在國(guó)家機(jī)關(guān)外部決定國(guó)家機(jī)關(guān)內(nèi)部的人事和方針政策。

黨在國(guó)家機(jī)關(guān)外部執(zhí)政模式有不少長(zhǎng)處：在執(zhí)政黨的組織與同級(jí)其他國(guó)家機(jī)關(guān)之間，形成了一定程度的實(shí)質(zhì)性分權(quán)制約關(guān)系，盡管它仍然體現(xiàn)著同級(jí)的執(zhí)政黨的組織的首席負(fù)責(zé)人的主導(dǎo)權(quán)，但還是多少有一些防止權(quán)力過(guò)度集中于一個(gè)人或一個(gè)機(jī)關(guān)的作用；有利于確保執(zhí)政黨在公共生活中的領(lǐng)導(dǎo)地位和核心作用。

但是，在競(jìng)爭(zhēng)性民主制尚未形成、執(zhí)政黨與國(guó)家的關(guān)系尚未實(shí)現(xiàn)法治化的條件下，黨在國(guó)家機(jī)關(guān)外部執(zhí)政的模式給民主和法治造成的損害也很明顯：1.國(guó)家事務(wù)和公共事務(wù)中所有重大的問(wèn)題實(shí)質(zhì)上都是由非民選的機(jī)構(gòu)和人員決定的。2. 非民選、非法定機(jī)構(gòu)和非民選、非法定職位的地位事實(shí)上高于相應(yīng)的民選、法定機(jī)構(gòu)和民選、法定職位。3.國(guó)家事務(wù)和公共事務(wù)中所有重大的問(wèn)題的實(shí)質(zhì)性討論和決定過(guò)程都沒(méi)有法律可以規(guī)范，法律能夠規(guī)范的東西都只是相對(duì)次要的、形式的、非實(shí)質(zhì)性的，除立法外大都只有走過(guò)場(chǎng)的性質(zhì)，尤其在各級(jí)各類國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職位和較重要職位的安排上是如此。

（四）如何建立獨(dú)立的有權(quán)威的司法體系

在一個(gè)民主、法治的社會(huì)，司法、尤其是法官和法院應(yīng)該是公正、正義的體現(xiàn)者，法院的裁判應(yīng)該具有極大的權(quán)威，受到社會(huì)各界普遍的尊重。民主、法治的社會(huì)之所以相對(duì)而言比較穩(wěn)定、能夠持續(xù)發(fā)展，能夠解決許多專制、獨(dú)裁國(guó)家所解決不了的一些問(wèn)題，其重要訣竅之一是設(shè)立一套相對(duì)獨(dú)立于任何社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織或政治力量的司法體系，讓它作為各種相互競(jìng)爭(zhēng)的力量之間的緩沖器和爭(zhēng)議仲裁者。

司法的權(quán)威來(lái)源于司法機(jī)關(guān)的公正性，而公正性要靠司法的獨(dú)立性來(lái)保證，說(shuō)到底是靠法官地位、立場(chǎng)的獨(dú)立性來(lái)保證，沒(méi)有立場(chǎng)、身份獨(dú)立的法官，法院無(wú)論有多少人員、經(jīng)費(fèi)，無(wú)論在政治上被放在多么高的地位，司法的權(quán)威也不可能真正樹(shù)立起來(lái)。顯然，我國(guó)當(dāng)前的法官和法院，還沒(méi)能享有樹(shù)立很高權(quán)威所需要的足夠獨(dú)立性。這一點(diǎn)從下列情況中看出來(lái)：

1．普通法官相對(duì)于審判委員會(huì)、法院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)等“領(lǐng)導(dǎo)人員”沒(méi)有獨(dú)立性, 副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)等相對(duì)于院長(zhǎng)也沒(méi)有獨(dú)立性。我國(guó)《憲法》第126條規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。”這項(xiàng)規(guī)定包含的兩層意思值得注意：是法院這個(gè)集體而不是一個(gè)個(gè)法官獨(dú)立行使審判權(quán)，而這個(gè)集體主要是由院長(zhǎng)、審判委員會(huì)代表或體現(xiàn)的，普通法官事實(shí)上處在受支配的地位。就院長(zhǎng)而言，他/她有多方面的行政性權(quán)力，對(duì)普通法官乃至副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)的任職、升遷、物質(zhì)待遇等諸多方面都能夠施加重要影響。

2．法院相對(duì)于其他國(guó)家機(jī)關(guān)和政治團(tuán)體沒(méi)有必要的獨(dú)立性。按照《憲法》第126條的上述規(guī)定，在社會(huì)的眾多主體中，不能干涉法院獨(dú)立行使審判權(quán)的主體只有 “行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人”，其他社會(huì)主體并未排除在干涉范圍之外。而實(shí)際情況是，各地執(zhí)政黨地方組織領(lǐng)導(dǎo)人、本級(jí)人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)人員、政府領(lǐng)導(dǎo)人在當(dāng)事人致送的文字材料上作出批示，交法院辦理的案件時(shí)常有之。至于影響較大的疑難案件，各地執(zhí)政黨的政法委員會(huì)召集法院、檢察院、公安部門(mén)負(fù)責(zé)人“協(xié)調(diào)”處理辦法，則也是我國(guó)法律、法學(xué)界人士非常熟悉的做法。

另外，即使是被憲法排除在干涉主體之外的行政機(jī)關(guān)，它也控制著法院的人事編制，有許多地方的行政機(jī)關(guān)還在很大程度上控制著法院的預(yù)算。

3． 法院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)、審判員等任職與晉升、調(diào)動(dòng)的決定權(quán)從根本上掌握在執(zhí)政黨的不同機(jī)構(gòu)手中。這些機(jī)構(gòu)指執(zhí)政黨的上級(jí)或本級(jí)的黨委、黨委常委會(huì)、黨委的組織部門(mén)，某種程度上還有上級(jí)和本級(jí)法院的黨組織。

4．尚無(wú)足以維持法官地位獨(dú)立的職位保障制度。按照《法官法》，我國(guó)法官的職位是有一些實(shí)際保障的，但是，沒(méi)有法律足以保障法官堅(jiān)持依法辦事、獨(dú)立辦案而不被調(diào)出法院、不被調(diào)動(dòng)崗位、不會(huì)失去職位、不會(huì)失去晉升機(jī)會(huì)、不會(huì)降低物質(zhì)待遇或?qū)嶋H社會(huì)地位。

（五）如何建立行之有效的違憲審查制

26年來(lái)，我國(guó)在憲法保障方面取得了很大進(jìn)步，但也還存在著不少亟待解決的問(wèn)題。一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是，我國(guó)全國(guó)人大和人大常委會(huì)還從來(lái)沒(méi)有依據(jù)《憲法》、《立法法》和《監(jiān)督法》的規(guī)定進(jìn)行過(guò)公開(kāi)的違憲審查，尚沒(méi)有一部法律或者位階較低的其他規(guī)范性法律文件被公開(kāi)地宣布為違憲而受到撤銷或者變更的處理。

概括地說(shuō)，在違憲審查方面我國(guó)目前需要解決好的問(wèn)題，從內(nèi)容上看重點(diǎn)是憲法公民基本權(quán)利條款的實(shí)施，從形式上看重點(diǎn)是促使憲法文本中規(guī)定的憲法保障條款能夠有效運(yùn)作。如果要具體地列舉我國(guó)違憲審查制仍有的缺失，我想，在人們可以直接感知的現(xiàn)象層面，可歸結(jié)為以下數(shù)種：

1．在保障憲法實(shí)施方面負(fù)有主要職責(zé)的全國(guó)人大及其常委會(huì)公開(kāi)監(jiān)督違反憲法行為的情況還很少，違反憲法的現(xiàn)象往往得不到及時(shí)的糾正和處理。早在6年前，胡錦濤主席就指出，我國(guó)“一些不同程度的違憲現(xiàn)象仍然存在”，同時(shí)他還提出，有必要“抓緊研究和健全憲法監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)一步明確憲法監(jiān)督程序，使一切違反憲法的行為都能及時(shí)得到糾正”。6年多過(guò)去了，我國(guó)在這方面的工作，還沒(méi)有取得標(biāo)志性的進(jìn)展。

2．由于常設(shè)性的違憲審查專門(mén)機(jī)構(gòu)的缺位，憲法在國(guó)家和社會(huì)生活中還沒(méi)有樹(shù)立起應(yīng)有的權(quán)威。從外國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，成立或者授權(quán)專門(mén)的、常設(shè)的、獨(dú)立的負(fù)責(zé)違憲審查的機(jī)構(gòu)是憲法保障制度發(fā)展的一個(gè)世界性趨勢(shì)，不管這種機(jī)構(gòu)是憲法法院、憲法委員會(huì)、最高法院還是別的什么名稱。與上述情況相對(duì)應(yīng)，我國(guó)憲法保障制度還有一個(gè)主體不夠明確和責(zé)任過(guò)于分散的問(wèn)題。按《憲法》規(guī)定，全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)都是憲法保障的主體，此外，國(guó)務(wù)院、地方各級(jí)人大和縣以上的地方各級(jí)人大常委會(huì)也都負(fù)有一定的憲法保障責(zé)任，從而造成了某種“人人負(fù)責(zé)卻無(wú)人負(fù)責(zé)”的局面。再說(shuō)，憲定憲法監(jiān)督主體力不能逮也是一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。全國(guó)人大通常每年的會(huì)期僅有兩星期左右，會(huì)期短工作繁忙，從來(lái)無(wú)暇顧及憲法保障。全國(guó)人大常委會(huì)雖然每?jī)蓚€(gè)月召開(kāi)一次會(huì)議，但是也存在類似的困難。盡管在2004年5月全國(guó)人大常委會(huì)在法制工作委員會(huì)下設(shè)立了法規(guī)審查備案室，但這個(gè)內(nèi)部的辦事機(jī)構(gòu)地位較低，所能起的作用十分有限。

3.憲法和法律中規(guī)定的監(jiān)督違憲行為的制度在實(shí)踐中缺乏可操作性。從我國(guó)憲法保障制度的法律體系來(lái)看，實(shí)體性的內(nèi)容多，程序性的規(guī)范少，從而造成了實(shí)踐操作的困難，最終導(dǎo)致實(shí)體性的規(guī)定往往形同具文。例如《立法法》第90條第2款規(guī)定，“社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書(shū)面提出進(jìn)行審查的建議。”但是對(duì)于提起審查的條件是什么，具體向人大常委會(huì)的哪個(gè)工作部門(mén)提交，人大常委會(huì)應(yīng)該按照什么標(biāo)準(zhǔn)決定是否受理，按照何種程序?qū)徖恚瑢徖淼钠谙奘嵌嚅L(zhǎng)，審查的法律效力如何，能否申訴等程序性問(wèn)題均沒(méi)有明確的規(guī)定。在2003年的孫志剛案發(fā)生時(shí)，3位法學(xué)博士曾根據(jù)《立法法》的這一規(guī)定聯(lián)名向全國(guó)人大常委會(huì)提出審查有關(guān)行政法規(guī)合憲性的請(qǐng)求，盡管這件事舉國(guó)關(guān)注，但他們并沒(méi)有直接或間接得到過(guò)被申請(qǐng)機(jī)關(guān)的任何回應(yīng)。

4.監(jiān)督對(duì)象模糊，保障重點(diǎn)不明。正是因?yàn)槿狈γ鞔_的專門(mén)機(jī)關(guān)和詳細(xì)的程序性規(guī)范，所以導(dǎo)致了違憲審查的對(duì)象不明確。如果根據(jù)《憲法》第5條的規(guī)定，“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)”都是違憲審查的對(duì)象，“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織”都有可能成為違憲的主體。面對(duì)如此龐大的審查對(duì)象和潛在的違憲主體，即便成立專門(mén)的違憲審查機(jī)關(guān)，恐怕也是無(wú)能為力的。實(shí)際上，各個(gè)國(guó)家憲法保障制度所針對(duì)的重點(diǎn)是因國(guó)情不同而有較大差異的。我國(guó)的憲法保障制度建設(shè)，尚待確定自己的側(cè)重點(diǎn)和方略。

5.人們往往不能正確區(qū)分違法與違憲，將大量的一般性違法問(wèn)題與違憲問(wèn)題混為一談，或者人為地將違法問(wèn)題上升到違憲的高度，也是影響我國(guó)憲法保障制度有效運(yùn)作的一個(gè)重要原因。這個(gè)道理，就像“狼來(lái)了”的故事展示的弊端一樣。沒(méi)有足夠憲法學(xué)鑒別能力而又動(dòng)輒聳人聽(tīng)聞地談?wù)撨`憲，過(guò)去十年中這類例子不少。這樣的情況多了后，很自然地降低了人們對(duì)違憲事件的警覺(jué)和重視程度。

三、須長(zhǎng)期探索的課題和中短期有條件完成的課題

我國(guó)憲制發(fā)展面臨的這許多課題，其中有些是中短期有可能解決好的，而更多的課題需要經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的探索，待到多數(shù)國(guó)民有了基本共識(shí)后才有可能解決好。政治體制，其中包括司法體制，如果不是在革命的意義上而是在改革的意義上取得進(jìn)步，其發(fā)展演變的一般規(guī)律往往是：少數(shù)思想家、學(xué)者或其他方面的先進(jìn)人士首先提出和證明改變現(xiàn)狀的必要性→改變現(xiàn)狀的主張逐漸為社會(huì)大眾所接受和支持→處于社會(huì)主流地位的社會(huì)政治集團(tuán)接受或支持改革要求，將其作為爭(zhēng)取目標(biāo)寫(xiě)進(jìn)政治宣言或政綱→最后由憲法加以肯定和記載。所以，一個(gè)國(guó)家政治體制、司法體制的改革決不是少數(shù)先知先覺(jué)者有了認(rèn)識(shí)和確信就可以成功的，它需要國(guó)家的社會(huì)主流階層形成廣泛的共識(shí)。

在海內(nèi)外所關(guān)注和談?wù)摰奈覈?guó)政治體制、司法體制改革問(wèn)題中，十分重要、特別具有標(biāo)志性的一部分課題在今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)仍然需要研究和探索，需要進(jìn)一步凝聚共識(shí)才有可能做實(shí)際的推動(dòng)。在包括科技、經(jīng)濟(jì)、政治和學(xué)術(shù)精英的愿望在內(nèi)的主流民意沒(méi)有形成前，政治、司法體制不可能做重大的改革。下面本文就我國(guó)憲制中幾個(gè)仍需長(zhǎng)期探索和進(jìn)一步凝聚共識(shí)的方面表達(dá)一些看法。

先看看政黨制度的改革趨勢(shì)。通過(guò)市場(chǎng)意義上的自由競(jìng)爭(zhēng)來(lái)分配政治資源（集中表現(xiàn)為權(quán)利和權(quán)力）將被確認(rèn)為憲制正義的基本標(biāo)志，我國(guó)將來(lái)到底會(huì)選擇哪種操作模式來(lái)實(shí)現(xiàn)憲制正義是一個(gè)還需要繼續(xù)摸索的課題。不過(guò)，在多種所有制經(jīng)濟(jì)并存和競(jìng)爭(zhēng)、主要依靠市場(chǎng)完成經(jīng)濟(jì)資源的基礎(chǔ)性配置的社會(huì)條件下，與過(guò)去相比，我國(guó)政治資源的配置方式應(yīng)該與實(shí)行單純公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的時(shí)代有顯著的區(qū)別，但實(shí)際的狀況卻并非如此。在公民對(duì)基本權(quán)利的享有方面，人身權(quán)利與自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化權(quán)利、受教育的權(quán)利等等，已經(jīng)大體實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化分配，但政治權(quán)利分配所通行的原則和方法現(xiàn)在還是計(jì)劃化而非市場(chǎng)化的，迄今為止似乎與實(shí)行單純公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的時(shí)代并沒(méi)有明顯不同。這種情形遲早得改變。

按政治生活原則必然與經(jīng)濟(jì)生活原則相適應(yīng)的原理，我國(guó)現(xiàn)行政黨制度正在進(jìn)行改革、并且遲早將要做更大幅度的調(diào)適性改革。無(wú)論如何，我國(guó)政黨制度將來(lái)得適應(yīng)通過(guò)“市場(chǎng)”而不是通過(guò)“計(jì)劃”分配政治資源的客觀情勢(shì)。適者生存，優(yōu)勝劣汰，歷史的選擇是無(wú)情的。在政黨制度改革方面，我國(guó)有多種選項(xiàng)可供選擇，將來(lái)不一定非得采用某種模式不可，也不能肯定一定不會(huì)采用某種模式。

我國(guó)現(xiàn)行的一黨領(lǐng)導(dǎo)多黨合作制在實(shí)現(xiàn)公民廣泛的政治參與，表達(dá)特定階層的利益要求，推進(jìn)社會(huì)整合、維持社會(huì)穩(wěn)定和對(duì)執(zhí)政黨和國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督方面是發(fā)揮了較過(guò)去更好的作用的。迄今為止，我國(guó)政治領(lǐng)導(dǎo)層主動(dòng)對(duì)它進(jìn)行的改革，其幅度雖然較小，但還是在較過(guò)去更大程度上使它適應(yīng)了改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新需要。[注：

中共之外的其他黨派在中國(guó)參與政治過(guò)程、進(jìn)行利益表達(dá)的管道近十余年來(lái)比過(guò)去通暢得多。可以說(shuō)，在個(gè)人資歷和才干大體相同的情況下，其他黨派的成員較之中共黨員在政治參與方面擁有更多機(jī)會(huì)。2007年萬(wàn)鋼擔(dān)任科技部長(zhǎng)、陳竺擔(dān)任衛(wèi)生部長(zhǎng)，某種程度上就反映了這種狀況。海內(nèi)外有些人根據(jù)過(guò)去對(duì)中國(guó)政治的印象，將中共之外的其他各黨派都譏諷為“政治花瓶”，有看問(wèn)題過(guò)于簡(jiǎn)單化和脫離當(dāng)今實(shí)際的嫌疑。］我國(guó)現(xiàn)行政黨制度還有很強(qiáng)的生命力，還有非常大的改革空間。通過(guò)完成政黨體制的法制化和發(fā)展黨內(nèi)民主來(lái)應(yīng)對(duì)政治資源配置市場(chǎng)化的挑戰(zhàn)——這或許是未來(lái)我國(guó)政黨制度改革的首要選項(xiàng)。在現(xiàn)行憲制架構(gòu)下如果我國(guó)政黨制度的改革不能成功迎接日益增強(qiáng)的政治資源配置市場(chǎng)化的挑戰(zhàn)，那么它的發(fā)展方向?qū)㈦y以預(yù)估，而這已經(jīng)不是現(xiàn)今有資料、有條件討論的問(wèn)題。

再討論一下人大制度的改革方向。人民代表大會(huì)制是而且僅僅是我國(guó)的政權(quán)組織形式，就像議會(huì)制相對(duì)于英國(guó)、總統(tǒng)制相對(duì)于美國(guó)，半總統(tǒng)制相對(duì)于法國(guó)一樣。

我國(guó)將人民代表大會(huì)制度定位為根本政治制度，所以，談?wù)撐覈?guó)的憲制發(fā)展不可能不考慮這一制度的改革。這方面的改革涉及的問(wèn)題很多，其中有一些從長(zhǎng)遠(yuǎn)觀點(diǎn)看必須改革而中短期很難進(jìn)行改革的問(wèn)題：實(shí)行全國(guó)人大代表由選民直選；實(shí)行各級(jí)人大代表競(jìng)爭(zhēng)性選舉；承認(rèn)司法的特殊性，改革司法機(jī)關(guān)尤其是法院與本級(jí)人大及其常委會(huì)關(guān)系的制度安排，保證司法機(jī)關(guān)應(yīng)有的獨(dú)立性。

推進(jìn)人大制度的改革，應(yīng)該比照其他法治國(guó)家的情況，確認(rèn)人大制度只要求在中央國(guó)家機(jī)關(guān)體系內(nèi)橫向配置國(guó)家權(quán)力時(shí)貫徹人大產(chǎn)生其他國(guó)家機(jī)關(guān)、后者對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督的原則，并不要求將同一原則一刀切地貫徹到從中央到地方的每一級(jí)行政區(qū)域。如果這樣理解人大制度，地方的很多改革就可以看作為人大制度所容納了，如我國(guó)有些地方實(shí)行過(guò)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選民直選，以及有些人主張的縣市區(qū)長(zhǎng)等地方行政首長(zhǎng)選民直選等等。當(dāng)然，做這樣的改革需要修憲。

與政黨制度密切相關(guān)的還有一個(gè)執(zhí)政黨與國(guó)家關(guān)系模式的改進(jìn)問(wèn)題。中國(guó)共產(chǎn)黨是《憲法》規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)黨，這里的“領(lǐng)導(dǎo)”實(shí)乃“執(zhí)政”的意思，中國(guó)共產(chǎn)黨權(quán)威性文獻(xiàn)近年來(lái)都是從執(zhí)政的角度來(lái)闡述領(lǐng)導(dǎo)二字的內(nèi)容的，所以有科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政等很正式的提法。

法治國(guó)家政黨的活動(dòng)是以政黨財(cái)產(chǎn)與國(guó)產(chǎn)、政黨的機(jī)構(gòu)與國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨的專職干部與國(guó)家機(jī)關(guān)官員、政黨職能與公家機(jī)關(guān)職能等在法律上嚴(yán)格區(qū)分開(kāi)來(lái)為前提或背景的。我國(guó)《憲法》已經(jīng)將法治國(guó)家作為建設(shè)目標(biāo)，中共中央已經(jīng)提出了要依法執(zhí)政。他們確立這些目標(biāo)意味著他們治理國(guó)家的方式會(huì)發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。其中，首先應(yīng)本著黨產(chǎn)與國(guó)產(chǎn)分開(kāi)的原則，將執(zhí)政黨的經(jīng)費(fèi)與國(guó)家財(cái)政清楚地分開(kāi)。執(zhí)政黨單純的黨務(wù)活動(dòng)，經(jīng)費(fèi)原則上應(yīng)該自籌，不夠可以接受?chē)?guó)家財(cái)政補(bǔ)助，這在法治國(guó)家是通例。其次是專職黨務(wù)干部的工薪問(wèn)題，干部如果單純擔(dān)任黨職，沒(méi)有同時(shí)擔(dān)任國(guó)家機(jī)關(guān)公職，就應(yīng)以黨費(fèi)支付其工薪和經(jīng)由用黨費(fèi)投保方式解決其醫(yī)療養(yǎng)老等問(wèn)題。本文贊成采取這些措施，不是要拿走和減少執(zhí)政黨的資源，而是只有如此才能將執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)方式真正納入民主和法制軌道，才能實(shí)現(xiàn)其領(lǐng)導(dǎo)方式的現(xiàn)代化。

在我國(guó)的政治體制和司法體制改革方面，成功提升司法的獨(dú)立性至為重要。在我國(guó)，能否建立有權(quán)威的司法體系，關(guān)鍵在于能否處理好堅(jiān)持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與司法獨(dú)立的關(guān)系問(wèn)題。要成功改革我國(guó)司法體制，努力確立幾點(diǎn)新認(rèn)識(shí)至關(guān)緊要：1.在任何法治國(guó)家，執(zhí)政黨（或政黨聯(lián)盟）執(zhí)政主要體現(xiàn)為該黨掌握或控制國(guó)家的行政機(jī)關(guān)，或同時(shí)掌握或控制國(guó)家的立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，執(zhí)政并不要求執(zhí)政黨絕對(duì)控制司法體系或保證法官、法院按照?qǐng)?zhí)政黨的組織的意志對(duì)具體案件進(jìn)行裁判。2.獨(dú)立的司法可以充當(dāng)執(zhí)政黨與公民、各種社會(huì)組織之間的碰墊，化解相當(dāng)一部分不利于執(zhí)政黨的壓力。3.沒(méi)有獨(dú)立的司法，我國(guó)將有越來(lái)越多的社會(huì)經(jīng)濟(jì)矛盾難以化解，會(huì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。4.對(duì)司法的監(jiān)督超過(guò)一定限度就是干擾、干涉，而最好的監(jiān)督就是在實(shí)行法官獨(dú)立審判的基礎(chǔ)上，將他們的判決放到陽(yáng)光下。

我國(guó)進(jìn)行司法體制改革，最緊要的是循“法官獨(dú)立行使審判權(quán)，只服從法律”的路徑修改現(xiàn)行《憲法》第126條。

在我國(guó)政治體制內(nèi)，讓?xiě)椃ê头申P(guān)于違憲審查的規(guī)定在實(shí)踐上轉(zhuǎn)化為行之有效的制度，是與司法體制改革面臨的問(wèn)題有共性，但卻更難以處理的課題。從長(zhǎng)遠(yuǎn)的觀點(diǎn)看，我們對(duì)這個(gè)制度的發(fā)展前景只能做少許最一般化的評(píng)估。在這方面，我國(guó)要解決的問(wèn)題是兩個(gè)，即公民基本權(quán)利的有效保護(hù)和以憲法為基礎(chǔ)的國(guó)家法制統(tǒng)一。我國(guó)選擇違憲審查模式必須面對(duì)和適應(yīng)的現(xiàn)實(shí)情況是：實(shí)行制定法制度；采用以國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)至上為最主要特征的人民代表大會(huì)制度。這種現(xiàn)實(shí)情況決定了我國(guó)不可能采用美國(guó)那種違憲審查制，但有可能較大程度上參照德國(guó)的憲法法院模式或法國(guó)的憲法委員會(huì)模式。

在我國(guó)設(shè)立憲法法院是完全可能的，從長(zhǎng)遠(yuǎn)觀點(diǎn)看這幾乎可以說(shuō)會(huì)是必然的選擇。實(shí)際上，1981年前后討論現(xiàn)行《憲法》的草案時(shí)，其中一個(gè)方案就是設(shè)立憲法法院。后來(lái)《憲法》修改機(jī)構(gòu)放棄了設(shè)立憲法法院的方案，也完全是基于技術(shù)性考慮，并不是因?yàn)樗`反憲法某項(xiàng)基本原則或違反政治原則。憲法法院模式在歐洲本來(lái)就是與大陸法系的制定法制度配套的，如將其放在具有大陸法系主要特征的我國(guó)制定法制度下，作為一個(gè)整體的我國(guó)法律制度對(duì)它的排異性會(huì)很小，它應(yīng)該很容易在我國(guó)存活。更重要的是，這種模式顯然比較容易與強(qiáng)調(diào)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)至上的人大制度接軌。制度上完全可以安排讓這個(gè)可能叫做憲法法院的機(jī)關(guān)仍由全國(guó)人大產(chǎn)生，仍對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)、受全國(guó)人大及其常委會(huì)監(jiān)督。它的出現(xiàn)只是在我國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)體系中增加一個(gè)與國(guó)務(wù)院、最高法院平行的機(jī)關(guān)，不需要根本改變憲法原理和原則。即使將憲法法院設(shè)定為與全國(guó)人大常委會(huì)平行的機(jī)關(guān)，只要它由全國(guó)人大產(chǎn)生，對(duì)后者負(fù)責(zé)，受后者監(jiān)督，從理論上說(shuō)它也是我國(guó)現(xiàn)行根本政治制度可以接受的模式。毋庸諱言，這種模式放在我國(guó)人大制度下也有其局限性：它對(duì)位階在法律之下的法規(guī)范的審查會(huì)是有效的，但對(duì)法律的審查必然只能具有建議或咨詢的性質(zhì)。

我們?cè)賮?lái)探討一下有條件在今后5年內(nèi)或10年內(nèi)完成的具體改革課題。

我國(guó)現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，社會(huì)比較穩(wěn)定，有較充分的條件采取具體措施推進(jìn)政治和司法體制的改革。我估計(jì)，在今后的5－10年內(nèi)，很有可能先后實(shí)現(xiàn)以下改革目標(biāo)。

1．本著《憲法》關(guān)于建設(shè)法治國(guó)家和政黨守憲的精神，初步實(shí)現(xiàn)政黨以及執(zhí)政黨與國(guó)家機(jī)關(guān)關(guān)系的法制化。依法執(zhí)政已經(jīng)是執(zhí)政黨充分認(rèn)識(shí)的法治價(jià)值之一，但是，依法執(zhí)政必須有法可依。所以，有必要著手推動(dòng)《政黨法》、《執(zhí)政黨與國(guó)家機(jī)關(guān)關(guān)系法》的研究和起草，并爭(zhēng)取全國(guó)人大在今后兩屆共10年的任期內(nèi)能夠?qū)徸h通過(guò)。同時(shí)，執(zhí)政黨宜在發(fā)展黨內(nèi)民主和改變黨與國(guó)家不分的狀況等方面逐步進(jìn)行改革。執(zhí)政黨的進(jìn)一步民主化是政治體制、司法體制進(jìn)一步民主化的基礎(chǔ)和必由之路。提升黨內(nèi)民主的水平，首先應(yīng)考慮實(shí)行從鄉(xiāng)鎮(zhèn)到省、自治區(qū)、直轄市黨委委員、常委、書(shū)記、副書(shū)記等職位由本級(jí)黨的代表大會(huì)差額直選，再下一步應(yīng)規(guī)劃這些職務(wù)由本行政區(qū)域內(nèi)全體黨員在有候選人相互競(jìng)爭(zhēng)的條件下直選。改革黨與國(guó)家不分的狀況重點(diǎn)是使黨產(chǎn)和國(guó)產(chǎn)分開(kāi)，執(zhí)政黨的經(jīng)費(fèi)與國(guó)家財(cái)政分開(kāi)，專職黨務(wù)干部與國(guó)家機(jī)關(guān)公職人員法律地位區(qū)分開(kāi)。

2．可以也應(yīng)該在5－10年內(nèi)將選民直選人大代表的層級(jí)從縣、區(qū)級(jí)推進(jìn)到省、自治區(qū)、直轄市級(jí)，最后實(shí)現(xiàn)全國(guó)人大代表均由選民直選產(chǎn)生。在人大代表選舉方面，我國(guó)是這樣一種現(xiàn)實(shí)：設(shè)區(qū)的市（還有自治州等）的人大，省、自治區(qū)、直轄市的人大，全國(guó)人大，總共有三級(jí)代議機(jī)關(guān)的組成人員是間接選舉產(chǎn)生的；選民直選人大代表的層級(jí)，接近30年沒(méi)有提升了。像我國(guó)這樣多級(jí)別的層層間接選舉，當(dāng)今世界已沒(méi)有任何國(guó)家是如此。這種情況不改變將危及執(zhí)政黨的形象，損害民眾對(duì)執(zhí)政黨和現(xiàn)存制度的信任。

如果說(shuō)我國(guó)目前還不能馬上做到全國(guó)人大代表的選民直選，那么實(shí)現(xiàn)省、自治區(qū)、直轄市人大代表的選民直選，應(yīng)該是沒(méi)有問(wèn)題的。再退一步說(shuō)，至少將選民直選人大代表的安排提高到直轄市，省會(huì)和自治區(qū)首府所在城市和其他的設(shè)區(qū)的市，是沒(méi)有任何問(wèn)題的。做這方面的改革看不出有什么社會(huì)政治風(fēng)險(xiǎn)。

3．在提高選民直接選舉人大代表的層級(jí)的前提下，修改選舉法，容許人大代表選舉有一定程度的實(shí)質(zhì)性競(jìng)爭(zhēng)。我國(guó)《選舉法》自1979年7月通過(guò)以來(lái)，先后經(jīng)過(guò)了4次修正。就容許競(jìng)爭(zhēng)這一點(diǎn)而言，總體趨勢(shì)是明顯倒退的。這背離時(shí)代潮流。我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)考慮通過(guò)完善法律和通過(guò)地方人大制定選舉規(guī)則來(lái)規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)，不應(yīng)人為地長(zhǎng)期拒絕競(jìng)爭(zhēng)性選舉。

4．實(shí)現(xiàn)選民的平等選舉權(quán)。我國(guó)的選舉制度中，仍然有不平等需要消除。其中最明顯的是代表因其身份的不同，所代表的選民數(shù)量也往往因而不同。例如，根據(jù)現(xiàn)行選舉法的規(guī)定，每一農(nóng)村代表所代表的人口數(shù)，是每一城市代表所代表人口數(shù)的4倍。在這方面，2007年中共十七大報(bào)告已經(jīng)明確提出，我國(guó)將逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表。顯然，城鄉(xiāng)選民選舉權(quán)不平等問(wèn)題有望很快解決。

5．局部改革權(quán)力配置格局，使司法機(jī)關(guān)相對(duì)于本級(jí)地方黨委和本級(jí)地方其他國(guó)家機(jī)關(guān)有較大獨(dú)立性。為了階段性緩解這方面的壓力，宜從以下方面修改憲法和有關(guān)法律：將地方法院院長(zhǎng)、檢察院檢察長(zhǎng)由本級(jí)人大主席團(tuán)提名、本級(jí)人大選舉和罷免改為由上級(jí)人大主席團(tuán)提名、上級(jí)人大選舉和罷免；同時(shí)將本級(jí)法院副院長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員、審判員，檢察院副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員、檢察員等人員由本級(jí)法院院長(zhǎng)、檢察院檢察長(zhǎng)提名、本級(jí)人大常委會(huì)任免，改為由本級(jí)法院院長(zhǎng)、檢察院檢察長(zhǎng)提名，由上級(jí)人大常委會(huì)任免。

6.采取必要立法措施，彌補(bǔ)公民憲法權(quán)利法律保障方面的缺失。這方面要做的事情很多，其中包括：研究、起草、制定《新聞出版法》、《結(jié)社法》；放棄依據(jù)行政法規(guī)、規(guī)章運(yùn)用行政手段、甚至運(yùn)用其他社會(huì)規(guī)范來(lái)限制公民言論出版自由、結(jié)社自由、人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利等憲法基本權(quán)利的做法，改為依據(jù)憲法制定法律來(lái)規(guī)范公民運(yùn)用憲法權(quán)利與自由的行為；在立法和法律適用環(huán)節(jié)有效遏止用非法取得的證據(jù)給刑事被告定罪的情形，讓刑訊逼供等嚴(yán)重侵犯公民憲法權(quán)利的現(xiàn)象在制度上不再成為可能；修改憲法，將遷徙、罷工等確認(rèn)為公民基本權(quán)利；完成對(duì)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》的審議和批準(zhǔn)。

7．用制度創(chuàng)新的方法消除地方（尤其是縣級(jí)行政區(qū)域）因權(quán)力過(guò)度集中于執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)而形成的黨的書(shū)記破壞法制、搞個(gè)人專制的問(wèn)題。近年來(lái)發(fā)生的一些縣委書(shū)記濫用職權(quán)、嚴(yán)重侵犯公民權(quán)利與自由的案件，較充分暴露了現(xiàn)行體制下地方“一把手”（尤其是縣一級(jí)）權(quán)力不受制約的巨大弊端。我國(guó)的較基層的地方當(dāng)局中，明顯需要某種形式的分權(quán)與制衡的法律安排來(lái)打破黨的書(shū)記在本地“一統(tǒng)天下”的局面。

8．作為將來(lái)設(shè)立憲法法院前的一個(gè)過(guò)渡措施，也為了全國(guó)人大及其常委會(huì)能擔(dān)負(fù)起憲法規(guī)定的職責(zé)，今后幾年中在全國(guó)人大內(nèi)部設(shè)立憲法監(jiān)督委員會(huì)顯然有必要。在全國(guó)人大內(nèi)設(shè)立專門(mén)委員會(huì)，是保障憲法實(shí)施的一個(gè)不大的改革步驟，但它還是被議論了20來(lái)年也沒(méi)能落實(shí)。如果我國(guó)決策層想在保障憲法實(shí)施方面做些事情，設(shè)置這樣一個(gè)全國(guó)人大的內(nèi)置機(jī)構(gòu)是很容易做到的事情，幾乎不會(huì)有任何風(fēng)險(xiǎn)。

9．逐步終止地方各級(jí)人大在地方國(guó)家機(jī)關(guān)正職領(lǐng)導(dǎo)人員選舉和補(bǔ)選環(huán)節(jié)普遍違反法律的原則性規(guī)定、大幅降低民主程度的做法。按我國(guó)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第22條規(guī)定，地方國(guó)家機(jī)關(guān)正職領(lǐng)導(dǎo)人選舉，差額選舉是原則，等額選舉是例外。但實(shí)際的情況卻是，許多年來(lái)地方各級(jí)黨委在地方國(guó)家機(jī)關(guān)正職領(lǐng)導(dǎo)人選舉時(shí)，都千方百計(jì)通過(guò)人大主席團(tuán)把候選人安排為“只有1人”，全國(guó)幾乎沒(méi)有例外。補(bǔ)選也一樣：按前法第25條，在地方國(guó)家機(jī)關(guān)正職領(lǐng)導(dǎo)人出缺需要補(bǔ)選時(shí)，“候選人數(shù)可以多于應(yīng)選人數(shù)，也可以同應(yīng)選人數(shù)相等。”但事實(shí)上全國(guó)各地補(bǔ)選時(shí)，搞的幾乎都是只有一個(gè)候選人的等額選舉。

要改變這種狀況，關(guān)鍵是執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)層一定要改變那種將想方設(shè)法削弱民主程度、降低民主水平、克扣公民或人大代表依法應(yīng)該享有的民主權(quán)利的行為看作是愛(ài)執(zhí)政黨、為執(zhí)政黨著想的愚昧認(rèn)識(shí)。他們需要告誡自己的黨務(wù)干部，這是陷執(zhí)政黨于不義，是坑害執(zhí)政黨的行為。

從當(dāng)今的實(shí)際情況看，只要各界人士努力推動(dòng)，執(zhí)政黨有決心，我國(guó)的憲制改革肯定能夠取得顯著的成效。這種成效包括在上述需長(zhǎng)期探索的問(wèn)題上取得較大進(jìn)展和在今后的5－10年內(nèi)實(shí)現(xiàn)上述9個(gè)具體改革目標(biāo)。

おお

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