民事執行檢察監督權：價值、根據與立法完善

崔　偉　廖中洪

摘 要：民事執行檢察監督權，作為具有比法院內部監督更高的透明度，更強的監督力度，以及更能取信于民的權力，不僅有利于保證執行公正、制約“執行亂”，以及在我國的執行實踐中具有極大的實用價值，而且還具有法律上、中國憲政體制上，以及國家司法權力配置上的根據。對于這種權力，基于我國民事執行的現實需要，應當從立法上作進一步的完善。

關鍵詞：民事執行檢察監督權；價值；根據；立法完善

中圖分類號：DF84

文獻標識碼：Aオ

在當前的民事執行領域，檢察機關對于民事執行的監督，無論在理論上還是實踐中都是頗具爭議的一個問題。其中有兩個方面的問題較為突出：一是在我國現實社會條件下，檢察機關對于民事執行進行監督有沒有現實的社會需要；二是在我國現行法律規定的體制框架內，檢察機關對于民事執行進行監督是否具有法律上的依據？由于這兩個問題相對于民事執行檢察監督所涉及的對象、程序、方式等諸多問題而言，既是其中最為關鍵和最為重要的問題，也是檢察機關民事檢察監督諸多問題中首當其沖的問題。為此，有必要進行深入的研討。

一、關于民事執行檢察監督權的價值

民事執行檢察監督權的價值，就實用的角度上看，實質上指的是民事執行檢察監督權的實用性，即就目前我國民事執行現實，民事執行檢察監督權有無存在的必要。如果某項權力的設定沒有現實的需要，從理性的角度上看，這種權力的設定不僅沒有實際價值，也是不科學的。在有關民事執行檢察監督權的價值研究中，主要涉及到的是兩個方面的問題：第一，從保證民事執行應當迅速、有力、及時的角度上看，目前“執行難”尚未得到根本好轉，民事執行檢察監督權的存在有無必要？以及是否會一定程度上影響執行的效率？第二，從執行監督的角度上看，在目前人民法院內部已經建立起了較為健全的內部監督機制的條件下，是否還需要這種來自于檢察機關的監督？這兩個問題作為目前民事檢察監督權價值研究中的基本問題，不僅涉及到了民事檢察監督權存在的合理性，也關乎這種權力存在的根據，因而是目前關于這種權力價值問題中必須首先加以研究和探討的問題。

就民事執行效率而言，我們認為，不可否認，民事執行檢察監督權力的運用，如果在監督的程序上處理不當，是有可能影響執行效率的。但是，并不能因為在具體監督過程中可能出現一定問題，就因此否定民事執行檢察監督權力的基本價值。

首先，民事執行檢察監督權有利于確保執行公正。在司法領域內，不僅“司法的核心是公正。沒有公正司法就失去了賴以存在之基、安身立命之本”^[1]，而且公正也是司法的最高價值目標，可以說任何司法權力的設置以及制度的構建，都無不以維護和確保司法公正為目標。民事執行雖然與民事審判不同，作為一種保證生效裁判實現的行為，在具體的實施過程中應當迅速、有力、及時。然而，必須明確的是，執行的迅速、有力、及時是有前提條件的，這就是在執行公正條件下的迅速、有力、及時。換言之，如果執行行為迅速、有力，但是不公正，這種執行不僅不是我們所追求的，也違背法律的基本要求的，并將產生一系列的不良后果。換言之，在公正與效率兩者的關系上，公正不僅是第一位的，而且我們所謂的效率決不是抽象的效率，是公正前提條件下的效率。對于執行機關而言，要保證執行的公正，除了自身的嚴格要求外，恰當的監督就成為必要。因為任何不受制約的權力都易于被濫用，這是一條千古不變的道理，也是無庸證明的真理。這一規則的真理性，從實質上不僅決定了在民事執行中檢察監督權力設定的必要性，也表現了它在保證民事執行公正上的價值。

其次，民事執行檢察監督權有利于克服“執行亂”現象。所謂“執行亂”，“是指法院內部執行工作的無序以及執行過程的不規范、甚至違法的現象”^[2]。其表現諸如：執行行為不規范、違反執行的法定程序、執行中爭管轄和推委管轄、重復執行、濫用強制執行措施等。這些現象不僅是執行權力濫用的典型表現形式，“而且在一定程度上加劇了‘民事執行難，已經引起了全社會的廣泛關注”^[3]。這一問題由于進一步加重了“執行難”的程度，有損于司法權威，因而也是民事執行工作中應當大力治理的一個問題。而這一問題的有效治理，從權力制約的角度上看，民事執行檢察監督權無疑具有十分重要的意義。民事執行檢察監督權作為專門針對違法執行行為設定的制約性權力，也有利于及時糾正執行中的違規和違法現象，從而保證整個執行工作的正常進行。

就執行監督的角度而言，毫無疑問，不僅目前我國各級法院內部已經建立起了執行監督機制，而且法院自身從上而下建立的這種上級法院對于下級法院的監督制度，以及以高級法院為中心統一管理執行工作的監督機制。這對于加強執行力度，糾正執行錯誤，保證執行活動的及時、正確具有十分重要的作用。但是必須指出的是：第一，這種監督本身在監督的范圍、監督的程序和監督的力度上還存在很多問題，并不完善。第二，這種法院自己建立的內部監督機制，與執行中的檢察監督無論在性質、形式和功能上都存在重大差別。就性質而言，執行中的檢察監督與法院內部具有行政管理性質的監督不同，它是一種來自于法院外部的法律監督；在形式上，執行中的檢察監督具有非行政管理形式的多重監督形式和監督手段；在功能上，作為法院外部的一種法律監督形式，不僅具有較內部監督更高的社會透明度，能夠較大程度上避免執行機構內部由于上下級工作關系，以及法院系統內部其它因素對于執行監督的影響，而且具有較內部監督更強的制約性，以及較內部監督更為明顯的公正性。就中國目前一些地區還存在一定程度上“執行亂”的司法現狀來看，這種執行監督更能取信于民，符合中國社會法制發展的現狀，也有利于樹立人民法院執行公正的形象。

綜上所述，民事執行檢察監督權作為中國民事執行領域中的一項重要權力，不僅是適應中國民事執行實際需要的一種權力，而且這種權力的存在也有利于保證執行公正，以及制約“執行亂”，具有極大的實用價值。

二、關于民事執行檢察監督權的根據

民事執行檢察監督權的根據，通常指的是有關這種權力的法律根據，即檢察機關根據什么法律及其規定對民事執行進行監督。對于這一問題不僅學術界在認識上存在較大分歧，而且檢、法兩大司法機關對于這一問題的認識也存在重大差異。就否定民事執行檢察監督權的理由而言，主要的依據是我國《民事訴訟法》第14條有關“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督”的規定。由于該法條規定人民檢察院有權監督的對象是“審判活動”，而“審判”與“執行” 單就字表意思而言是兩種不同性質的行為，所以該觀點從邏輯上推定檢察機關無權對民事執行進行法律監督，是基于立法規定在字面上并沒有明確授予檢察機關對于民事執行的監督權，授予檢察機關的僅僅是對審判活動的監督權。

我們認為，上述觀點曲解了立法的原意和本意。

第一，從《民事訴訟法》第14條有關“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督”的立法規定來看，雖然并沒有明確對于執行中的檢察監督做出規定，但是就其立法本意而言，卻是包括了執行中的檢察監督的。其理由不僅在于學理上有關“審判活動”的含義本身存在“廣義”和“狹義”之分，廣義上的“審判活動”既包括了訴訟活動，也包括了執行活動。只有狹義上的“審判活動”才僅僅指訴訟活動；而且“眾所周知，包括我國在內的許多大陸法系國家，傳統上將民事強制執行制度視為民事訴訟制度的組成部分”^[4]，即在有關審判活動的理解上采用的是廣義“審判活動”的觀點。因此就學理認識的角度上看，《民事訴訟法》第14條規定中的“審判活動”一詞是包括了民事執行活動的。

此外，從我國現行《民事訴訟法》制定當時，全國人大法律委員會主任委員王漢斌同志有關民訴法修改草案的說明，可以更為清楚和確切地證實這一問題。1991年4月2日，王漢斌同志在《關于＜中華人民共和國民事訴訟法＞（試行）（修改草案）的說明》中指出：“執行是審判工作的一個十分重要的環節，它關系到法律和人民法院的尊嚴，有效地保障公民、法人和其他組織的合法權益，維護正常的社會經濟秩序。目前有些地方人民法院在審判工作中執行難的問題比較突出”^[5]。由王漢斌同志這番話可以清楚地看出，1991年《民事訴訟法》制定當時，我國立法上對于“審判活動”采用的是“廣義論”，因此，就立法本意而言，民事執行顯然是包括在民事審判工作和審判活動中的。

第二，除了上述兩方面的理由以外，更為重要的還在于，民事執行檢察監督權具有《憲法》上的根據，即民事執行檢察監督權的最終根據來源于《憲法》的規定。我國《憲法》第129條明確規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”。既然《憲法》明確規定人民檢察院是國家的法律監督機關，那么依理人民檢察院對于國家的各種法律事項及其相應問題都享有法律監督權。同時，從國家最高法律規范與具體法律規范之間的關系，以及國家的根本大法與部門法相互之間效力規則的角度上看，《民事訴訟法》不僅應當與其上位法的規定相協調一致，而且還必須充分貫徹、體現《憲法》的有關規定和基本精神。因此，根據我國《憲法》的規定，以及《憲法》與《民事訴訟法》的效力關系來看，《民事訴訟法》第14條的基本含義以及原有的含義，都應當是包含了有關民事執行檢察監督權的規定的。質言之，民事檢察監督權是有法律依據的。

民事執行檢察監督權除了上述有關法律方面的根據以外，從我國憲政體制的高度上看，民事執行檢察監督權在中國的存在，還具有政治制度上以及國家司法權力配置上的根據。

眾所周之，我國在政治制度上實行的是中國共產黨領導下的人民代表大會制度，這種政治制度與現代西方國家以三權分立、互相制衡為核心的憲政制度不僅存在重大差別，而且我國這種議行合一的政治制度在有關國家司法權力的配置上，與現代西方各國也有所不同。其最大特點在于，這種政治制度在有關國家司法權力的設定與配置上，采取的是人民檢察院和人民法院共同行使國家司法權的“二元司法”體制及其權力配置模式。這種“二元司法”體制及其權力配置模式最為基本的特點在于：國家的審判權由人民法院行使，而國家的法律監督權由人民檢察院行使。即在國家司法權力的配置上，采用的不是國外通常適用的權力之間的相互制衡模式，而是通過授予人民檢察機關的法律監督權，由人民檢察機關對于法律監督權的行使，來保證包括法院司法審判活動、執行活動在內的所有法律行為的正確實施，以達到維護國家正常的法律秩序和保障憲法正確實施的目的。由于“依照憲政原則，國家權力的合法性的來源是一國的憲政制度。‘憲政的精髓在于憲法是政治權力的惟一的法律來源”^[6]。因此，民事執行檢察監督權在我國的存在，還具有我國憲政體制及其國家司法權力配置上的根據。

這里應當進一步指出的是，在有關檢察監督權力問題的研究中，就研究方式與方法而言，我們認為，不僅應當對于這種權力本身進行研究，更應當從我國現行的憲政體制及其國家司法權力配置的角度進行研究，“而不是簡單地以西方學者的關于法治的表述和標準來否認中國社會的”現實^[7]。由于任何法律問題和權力的產生、發展，都離不開特定的社會政治環境條件，以及任何法律制度的建構和權力的設定也都必須考慮與之相應的政治結構、經濟和文化發展水平、乃至于歷史的傳統以及社會大眾的法律意識。“簡而言之，人們發現正統法學所信奉的西方類型的國家法，其普適性并不總是真實的，而和其他法律體系相比，其相對性倒是確信無疑的。”^[8]為此，在有關檢察監督權的研究中，那種不顧我國與西方國家在政治制度、國家司法權力配置上的區別，即現實具體國情上的差異，簡單地把西方國家的政治制度及其司法權力設置模式作為我國司法權力設置的標準，以及將西方一些國家有關司法權力的設置與我國的司法制度進行類比，并由此結論我國的民事檢察監督權沒有根據的觀點，從理論研究的角度上看，不僅其方式過于簡單、草率，而且其結論也不符合中國的具體國情，作為并非立足于中國的現實國情而得出的一種結論，是不正確的。換言之，對于我國檢察機關有關民事執行檢察監督權力根據的研究，不僅應當緊扣我國的政治制度、國家司法權力配置的實際情況進行，即應當在我國現實的憲政語境和社會條件下進行，而且民事執行檢察監督權作為檢察機關法律監督權力的一個重要組成部分，是我國《憲法》有關司法權力配置模式和司法權力運作方式的規定所決定的，否認民事執行檢察監督權，實質上就是否認了我國《憲法》有關“二元司法”的體制及其司法權力配置的基本模式，顯然是有問題的。

三、關于民事執行檢察監督權的立法完善

（一） 關于民事執行檢察監督權的性質

關于民事執行檢察監督權的性質，目前理論認識上的分歧主要表現在兩種觀點上：一種觀點認為，民事執行檢察監督權是一種程序性的權力；另一種觀點認為，民事執行檢察監督權是一種兼有程序與實體雙重性質的權力。

所謂程序性的權力，是指民事執行檢察監督權在類型上，僅僅是一種“形式性”、“程序化”的權力，即監督、督促民事執行，以及啟動執行糾錯程序的權力。 換言之，這種權力本身不能直接否定，以及改變法院的執行行為。所謂程序與實體兼有的權力，是指民事執行檢察監督權在類型上，不僅是一種監督、督促民事執行，以及啟動執行糾錯程序的權力，而且還是一種可以由檢察機關直接否定，以及直接改正法院執行裁判錯誤與執行行為錯誤的權力。這兩種觀點的主要區別在于，前者認為，民事執行檢察監督權只能監督、督促法院的民事執行行為，以及啟動執行糾錯程序，而對于執行中在執行行為、執行方式、執行標的、執行根據和執行范圍等方面錯誤的直接糾正權與改正權，仍然應當由人民法院的執行機構行使；而后者認為，民事執行檢察監督權不僅可以直接否定法院在民事執行中的錯誤行為，而且依據這項權力，檢察機關可以直接對法院錯誤的民事執行行為作出糾正與處理。這兩種觀點由于在民事執行檢察監督權能否直接否定，以及改正法院執行行為上存在重大分歧，因而是有關民事執行檢察監督權立法完善中必須認真加以研究的問題。

對于上述兩種觀點，我們贊同第一種觀點，其理由有三。首先，就民事執行檢察監督權的性質與類型而言，本質上它是一種法律監督權。法律監督權作為保證法律的正確施行，以及對于各種實施法律的行為、方式、方法和程序進行監督與督促的權力，在權力屬性以及具體權能上，立法并沒有賦予其取代所監督法律機關的法律實施權，因而法律監督權不僅重在監督，而且無權直接對法律實施主體的行為加以更正與改正，也不能取代原有的法律主體的法律實施權力。其次，民事執行權是我國法律專門授予人民法院的權力，這種權力的特定化要求決定了民事執行權只能由人民法院行使。作為法律監督機關的人民檢察院，并不享有民事執行權。因而，如果檢察機關對于認為錯誤的執行行為，不經過原執行人民法院直接否定以及改正，不僅侵害了法律賦予人民法院的特定權力，而且與法律監督權的本質也不相吻合。最后，從民事執行實務的角度上看，如果檢察機關依據民事執行檢察監督權，可以不經人民法院自行直接否定以及改正人民法院的民事執行行為，無異于直接授予了檢察機關獨立的民事執行權，這不僅意味著檢、法兩家都享有了民事執行權，而且這種情況的出現和存在，將進一步加劇民事執行工作的紊亂。

基于上述理由，我們認為，在有關民事執行檢察監督權的立法完善中，應當將這種權力的性質定位為一種程序性的權力。我們認為民事執行檢察監督權應當定位于“形式性”、“程序化”，即非實體性的權力，這不僅符合這種權力的基本性質、類型和特征，而且明確了民事執行檢察監督權與民事執行權之間的根本界限，從而有利于人民法院的民事執行，也有利于民事檢察監督權的立法完善。

（二）關于完善民事執行檢察監督權的立法策略

所謂立法策略，指的是對于這種權力的立法完善應當采用什么樣的方式和方法，是由上而下，還是由下而上。具體講，是先授權地方立法，在取得一定經驗，并進行歸納、總結的基礎上，再作出全國統一的立法規定，還是僅在一定調研的基礎上，直接作出全國統一、明確的立法規定形式？這兩種立法策略，在立法的方式、方法和立法的進程，即立法的路徑上是不同的。其主要差別在于，前者是一種漸進型的立法形式，而后者卻是一步到位的立法規定方式。

我們認為，如果比較世界各國有關法律監督權力的設置來看，可以說我國有關民事執行檢察監督權力的設置是很有特色的。而我國之所以不同于世界其他國家在民事執行中設置這種特殊的檢察監督權，不僅是基于我國現實的政治制度與國家司法權力配置的需要，而且也正是基于中國自身政治制度和國家司法權力配置的需要，即從中國獨特政治制度和特殊司法權力配置制度角度所設置的一種權力，因而不僅缺乏實際構建經驗可資借鑒，而且從立法精致、完美的角度上看，這種極具中國特色的權力設置，可以說還有許多問題需要進行深入研究。為此就慎重的角度而言，我們主張采用由下而上的方式和方法，首先授權地方立法，在取得一定經驗的基礎上，再作出全國統一的立法規定。即在立法的策略與路徑上采用漸進性的立法形式與方式。

目前就司法實際情況來看，對于民事執行中的檢察監督，我國的一些地區，以及一些檢察機關已經開始在進行這方面的有益嘗試。例如，深圳市人民檢察院根據2007年3月深圳市人大常委會頒布的《關于加強人民法院民事執行工作若干問題的決定》中有關“人民檢察院應當建立、健全有關工作制度，加強對人民法院民事執行工作的法律監督”的規定，經過反復醞釀以及與法院協商，研究起草了有關民事執行監督的規定，確立了相應的工作制度，對于法院與檢察院工作的協調、執行管轄、對執行裁定的監督、立案與審查、調查權、再次監督、現場監管、查處違法犯罪等等問題制定了較為詳細的規定^[9]。對于通過地方立法的形式來規定民事執行檢察監督權的方式及其法律效力問題，目前，理論上雖然存在爭論（請參見：胡偉．地方機關無權制定民事執行監督制度．［EB/OL］．http：//www．Chinacourt．org/ht/article/200708/259811．sht），但是我們認為，深圳市人民檢察院根據深圳市人大常委的有關規定制定的有關民事執行檢察監督的規定，是依據《憲法》規定制定的“執行性”或者“實施性”地方法規，其目的是為了具體落實地方人大有關民事執行檢察監督的規定，因而，這種地方性立法不僅在方式上以及效力上沒有什么不當，而且其空間、時間和對于適用對象的有限性，以及較強的可操作性都是可取的，也是有益的。

（三）關于民事執行檢察監督權力的具體化與法條化

由于目前我國有關民事執行檢察監督權力的法律規定，在形式上具有“原則性”、“抽象化”和“隱性法”的特點，不僅導致了認識上的分歧，也不利于司法。因而對于民事執行檢察監督權的具體化與法條化，不僅是這種權力完善中的具體內容與目標，而且也是統一認識，消除分歧，以及促使這一問題能夠得到較為圓滿解決的先決條件。然而怎樣進行具體化和法條化？就理論研究的角度而言可以說眾說紛紜，設想不甚統一。對此，我們提出以下思考和建議。

1． 關于《民事訴訟法》中有關內容的修改與完善

對于我國《民事訴訟法》有關民事執行檢察監督權力的具體化和法條化，我們認為應當進行三方面的工作：第一，在總則部分修改和完善第14條關于“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督”的規定。將該條文修改為“人民檢察院有權對民事審判活動與民事執行活動實行法律監督”。第二，在分則的執行部分增設一章，對于民事執行檢察監督的形式、程序、方式、方法、范圍，以及權限等基本問題作出具體規定。第三，在分則有關民事執行檢察監督的具體規定中，不僅應當盡可能將目前司法實踐中已經廣為適用，以及較為定型的一些檢察監督方式與方法，諸如：檢察建議、糾正違法建議書等納入立法規定之中，而且應當根據民事執行案件的性質及其具體情況增設執行檢察監督措施。如對于涉及重大國家利益、公共利益的案件，設置檢察機關全程參與執行監督制度；對于公民個人認為執行可能明顯不公的執行案件，實行申請檢察機關參與執行制度；對于重大群體性執行案件，以及涉及法律關系復雜、人數眾多，執行不當有可能造成嚴重后果的執行案件，實行檢察機關現場監督執行制度。這樣不僅可以督促執行人員嚴格按照法律規定的程序、方式進行執行，而且可以及時發現執行中的錯誤，避免執行行為的偏差。

2． 關于《人民檢察院組織法》中有關內容的完善

由于我國現行《人民檢察院組織法》中，沒有關于民事執行檢察監督權的具體規定，因而有關這一問題的完善，主要涉及到的是對于有關法條的增設問題。而對于民事執行檢察監督權在《人民檢察院組織法》中的法條化，我們認為應當包括兩個方面的內容：首先，在第一章“總則”部分，應當明確規定人民檢察院對于民事執行的檢察監督職責和權限；其次，在第二章“人民檢察院行使職權的程序”部分，應當以法律條文的形式，對于民事執行檢察監督權的行使程序、方式、方法、范圍，以及權限等作出明確而具體的規定。即通過《人民檢察院組織法》這種有關人民檢察機關的組織體系、機構設置和基本職責權限的法律規定形式，從我國人民檢察機關基本任務的角度，明確規定其在民事執行檢察監督中的職責、權限，以及具體的法律監督工作和任務。

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