撤銷單位檔案接收與處置之我見

韓素君

改革開放以來，國家進行了多次行政管理體制改革。隨著國務院第六次機構改革方案的實施，各地行政管理體制改革工作將陸續啟動。無論是中央還是地方，每一次行政管理體制改革都會撤銷或合并一些單位。這些“撤”、“并”單位的檔案既是政府由管理型向服務型轉變的歷史見證，也是研究國家行政管理史的第一手資料。合理確定“撤”、“并”單位檔案的歸屬和流向，使其得到妥善處置，是檔案部門的重要職責，也是檔案工作服務于中心工作和重點工作的具體體現。本文就“撤”、“并”單位的幾種表現形式及其“撤”、“并”后檔案處置方法和接收“撤”、“并”單位檔案應處理好的幾個問題談些一孔之見。

一、“撤銷單位”的幾種形式

即使稱作“撤銷單位”，但“撤”、“并”結果卻多種多樣。“撤銷單位”一般有以下五種情況：一是單位職能消亡、單位解體、人員分流；二是單位撤銷、職能并入其他部門，成為內部工作機構；三是單位名義上撤銷，主體職能不變（或增加了部分職能），實體依然存在或更換了名稱；四是國有企業改制性質發生了變化；五是隸屬關系變化，由地方行政管理改為上級業務主管機關垂直管理。

對于上述 “撤銷單位”形成和管理的檔案，應視具體情況采取不同的處置方法。

二、撤銷單位檔案接收與處置

（一）全部接收進館

對于上述一二種情形，即在改革中單位職能消亡、實體解體、人員分流或單位撤銷、職能并入其他機構、成為內部職能部門的“撤銷單位”，人員和工作機構都不復存在。為了確保檔案的齊全完整，其形成的各種門類和載體的檔案，應在做出單位撤銷的決定后，及時對其形成的檔案進行清理和整理，全部由國家檔案館接收。檔案館除接收屬于本館接收范圍的具有長久保存價值檔案以外，對仍具有保存價值的到期檔案和未滿保管期限的短期檔案亦應一并接收進館，待檔案保管期滿后由檔案館實施鑒定銷毀。經鑒定對已滿保管期限且確無保存價值的檔案登記銷毀，其銷毀清冊收入館藏該全宗檔案的全宗卷。

（二）按照法定接收年限接收進館

對于單位名義上撤銷，主體職能不變（或增加了部分職能），實體依然存在或更換了名稱的“撤銷單位”，由于單位的性質、主體職能沒有根本性改變，為了方便利用，其“撤銷”前形成的檔案，可由原單位繼續保管到檔案法定移交年限再移交進館。單位更名后形成的檔案，若單位的性質、職能、職權沒有根本性改變，可延續更名前的檔案全宗進行管理。若單位的性質、職能、職權變化較大，應另起全宗進行管理。

（三）全部或部分延時進館

經改制已和政府完全脫鉤變成股份制的國有企業，檔案館應接收企業改制前形成的各種門類和載體的需長久保存的檔案。由于單位存續，短期檔案可由企業保存到期后鑒定銷毀。為了保證企業生產經營對檔案利用的需要，檔案在規范整理后可適當延時進館。改制后國資委監管的股份制企業形成的檔案，到移交年限時，檔案館可根據國有資產控（參）股份的額度、企業章程中對無形資產的確權，將其生產經營中形成的檔案原件接收進館，企業保存檔案復制件，使國有資產保值、升值的原始記錄既得到妥善保存，又滿足了企業的需要。

改革后隸屬關系發生變化的“撤銷單位”，檔案館可將其隸屬關系變化前形成的檔案全部接收進館，也可將永久、長期保存期限的檔案接收進館。短期檔案由原單位保存到檔案期滿鑒定銷毀。為了滿足檔案形成單位繼續開展工作利用檔案，可以暫時地將利用頻繁的業務類檔案繼續留存本單位管理，待檔案的第一價值（憑證價值）基本消失轉入第二價值（文獻價值）后再移交進館。垂直管理后由于主管機關和業務權屬的變化，其形成的檔案，可重新劃分全宗移交上級業務部門檔案館。

三、接收撤銷單位檔案應注意的幾個問題

（一）合理確定檔案的歸屬和流向

省級檔案行政管理部門要按照《全國檔案館設置原則和布局方案》明確各類型“撤銷單位”檔案的歸屬和流向。地方檔案行政管理部門要主動會同機構改革領導小組或機構編制部門，在機構改革方案中明確“撤銷單位”負有齊全完整移交檔案的職責。在單位解體、人員撤離前要完成檔案清理、整理和移交工作。避免機構撤并、人員分離，檔案移交工作陷入無人管理狀態。各級國家綜合檔案館要按照《中華人民共和國檔案法》、《檔案館工作通則》以及地方檔案行政法規的有關規定，依法開展地域內撤銷單位檔案的接收工作。為了保證這些單位檔案的安全、完整和有序交接，檔案館要及時介入，全過程參與檔案的清理、整理工作。

（二）檔案齊全完整問題

齊全完整既是檔案工作的基本要求，也是實現檔案價值的根本所在。對“撤銷單位”而言，除一般意義的檔案門類、載體和內容齊全完整外，更有其特殊性意義。第一，因為由于單位解體、人員撤離，積壓在個人手中的未歸檔文件尤其是“賬外”文件失去了再收集的機會；第二，單位撤銷（改制）人心浮動，有關單位改革的文件、改革期間形成的有關資產處置、人員分流的文件往往容易被忽視；第三，由于電子檔案的特殊性，其產生的軟硬件環境、背景信息、元數據、備份材料等必須齊全完整。此三點是檔案館在實施檔案接收工作不應忽視的問題。

（三）兼顧各方對檔案利用的需要

不論檔案的歸屬如何、流向哪里，發揮檔案在生產、經營和管理中的作用是問題的關鍵。為保證改革后檔案形成單位的需要而延時進館的檔案，必須經行政許可但時間不宜過長。改制企業和改由垂直領導單位要先向檔案館報送應進館檔案的目錄。設備設施不符合檔案保管要求的不能延時進館。對延時進館的檔案，檔案行政管理部門要加強監管，明確檔案保管單位的安全保管責任，定時檢查檔案的管理利用情況。

（四）加快檔案信息化建設

各單位履行職能活動形成的檔案，也是國家檔案信息資源建設的組成部分。個別“撤銷單位”把檔案當成“自有財產”拒絕向檔案館移交，即影響了國家檔案資源的整體建設，也影響了社會各方面對檔案的利用。如前些年在廠鄉體制改革（政企分開）中，有些農場把履行行政管理職能產生的黨政文書檔案、農村宅基地審批檔案、婚姻登記檔案等自行留存，在一定程度上影響了檔案的規范管理和有效利用。因此，在檔案歸屬和流向問題上要有大局意識。隨著檔案信息化工作的快速推進，同一檔案同時滿足多方面利用的問題將隨之解決。

（五）加大民生檔案的接收力度

2006年12月18日國家檔案局發布的《機關文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限的規定》中，提升了人事任免文件中表彰、獎勵、處分，職工錄用、轉正、聘任、調資、定級、停薪留職、辭職、離退休、死亡、撫恤，人事考核、職稱評審、行政（工資、黨、團組織關系）介紹信及存根等檔案的保管期限。這些檔案對于撤銷單位職工尤為重要，檔案館在接收時要認真鑒定，將已劃為短期保管的涉及職工個人利益的檔案接收進館，確保涉及公民個人權益檔案齊全完整。

總之，無論是“撤銷單位”、“改制單位”、還是“垂直管理單位”，其改革前都在特定的區域履行部分行政管理職能，形成的檔案從某一方面記錄和反映了該地區的基本歷史面貌，是地區歷史記錄的重要組成部分。因此在確定檔案的歸屬和流向時，要處理好“條”、“塊”關系。不管由哪一個檔案館接收都要保證一個全宗檔案實體不分散，保持一個地區歷史記憶的完整。

作者單位：北京市朝陽區檔案局