撤銷單位檔案接收與處置之我見

韓素君

改革開放以來，國家進行了多次行政管理體制改革。隨著國務(wù)院第六次機構(gòu)改革方案的實施，各地行政管理體制改革工作將陸續(xù)啟動。無論是中央還是地方，每一次行政管理體制改革都會撤銷或合并一些單位。這些“撤”、“并”單位的檔案既是政府由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的歷史見證，也是研究國家行政管理史的第一手資料。合理確定“撤”、“并”單位檔案的歸屬和流向，使其得到妥善處置，是檔案部門的重要職責(zé)，也是檔案工作服務(wù)于中心工作和重點工作的具體體現(xiàn)。本文就“撤”、“并”單位的幾種表現(xiàn)形式及其“撤”、“并”后檔案處置方法和接收“撤”、“并”單位檔案應(yīng)處理好的幾個問題談些一孔之見。

一、“撤銷單位”的幾種形式

即使稱作“撤銷單位”，但“撤”、“并”結(jié)果卻多種多樣。“撤銷單位”一般有以下五種情況：一是單位職能消亡、單位解體、人員分流；二是單位撤銷、職能并入其他部門，成為內(nèi)部工作機構(gòu)；三是單位名義上撤銷，主體職能不變（或增加了部分職能），實體依然存在或更換了名稱；四是國有企業(yè)改制性質(zhì)發(fā)生了變化；五是隸屬關(guān)系變化，由地方行政管理改為上級業(yè)務(wù)主管機關(guān)垂直管理。

對于上述 “撤銷單位”形成和管理的檔案，應(yīng)視具體情況采取不同的處置方法。

二、撤銷單位檔案接收與處置

（一）全部接收進館

對于上述一二種情形，即在改革中單位職能消亡、實體解體、人員分流或單位撤銷、職能并入其他機構(gòu)、成為內(nèi)部職能部門的“撤銷單位”，人員和工作機構(gòu)都不復(fù)存在。為了確保檔案的齊全完整，其形成的各種門類和載體的檔案，應(yīng)在做出單位撤銷的決定后，及時對其形成的檔案進行清理和整理，全部由國家檔案館接收。檔案館除接收屬于本館接收范圍的具有長久保存價值檔案以外，對仍具有保存價值的到期檔案和未滿保管期限的短期檔案亦應(yīng)一并接收進館，待檔案保管期滿后由檔案館實施鑒定銷毀。經(jīng)鑒定對已滿保管期限且確無保存價值的檔案登記銷毀，其銷毀清冊收入館藏該全宗檔案的全宗卷。

（二）按照法定接收年限接收進館

對于單位名義上撤銷，主體職能不變（或增加了部分職能），實體依然存在或更換了名稱的“撤銷單位”，由于單位的性質(zhì)、主體職能沒有根本性改變，為了方便利用，其“撤銷”前形成的檔案，可由原單位繼續(xù)保管到檔案法定移交年限再移交進館。單位更名后形成的檔案，若單位的性質(zhì)、職能、職權(quán)沒有根本性改變，可延續(xù)更名前的檔案全宗進行管理。若單位的性質(zhì)、職能、職權(quán)變化較大，應(yīng)另起全宗進行管理。

（三）全部或部分延時進館

經(jīng)改制已和政府完全脫鉤變成股份制的國有企業(yè)，檔案館應(yīng)接收企業(yè)改制前形成的各種門類和載體的需長久保存的檔案。由于單位存續(xù)，短期檔案可由企業(yè)保存到期后鑒定銷毀。為了保證企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營對檔案利用的需要，檔案在規(guī)范整理后可適當(dāng)延時進館。改制后國資委監(jiān)管的股份制企業(yè)形成的檔案，到移交年限時，檔案館可根據(jù)國有資產(chǎn)控（參）股份的額度、企業(yè)章程中對無形資產(chǎn)的確權(quán)，將其生產(chǎn)經(jīng)營中形成的檔案原件接收進館，企業(yè)保存檔案復(fù)制件，使國有資產(chǎn)保值、升值的原始記錄既得到妥善保存，又滿足了企業(yè)的需要。

改革后隸屬關(guān)系發(fā)生變化的“撤銷單位”，檔案館可將其隸屬關(guān)系變化前形成的檔案全部接收進館，也可將永久、長期保存期限的檔案接收進館。短期檔案由原單位保存到檔案期滿鑒定銷毀。為了滿足檔案形成單位繼續(xù)開展工作利用檔案，可以暫時地將利用頻繁的業(yè)務(wù)類檔案繼續(xù)留存本單位管理，待檔案的第一價值（憑證價值）基本消失轉(zhuǎn)入第二價值（文獻價值）后再移交進館。垂直管理后由于主管機關(guān)和業(yè)務(wù)權(quán)屬的變化，其形成的檔案，可重新劃分全宗移交上級業(yè)務(wù)部門檔案館。

三、接收撤銷單位檔案應(yīng)注意的幾個問題

（一）合理確定檔案的歸屬和流向

省級檔案行政管理部門要按照《全國檔案館設(shè)置原則和布局方案》明確各類型“撤銷單位”檔案的歸屬和流向。地方檔案行政管理部門要主動會同機構(gòu)改革領(lǐng)導(dǎo)小組或機構(gòu)編制部門，在機構(gòu)改革方案中明確“撤銷單位”負有齊全完整移交檔案的職責(zé)。在單位解體、人員撤離前要完成檔案清理、整理和移交工作。避免機構(gòu)撤并、人員分離，檔案移交工作陷入無人管理狀態(tài)。各級國家綜合檔案館要按照《中華人民共和國檔案法》、《檔案館工作通則》以及地方檔案行政法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，依法開展地域內(nèi)撤銷單位檔案的接收工作。為了保證這些單位檔案的安全、完整和有序交接，檔案館要及時介入，全過程參與檔案的清理、整理工作。

（二）檔案齊全完整問題

齊全完整既是檔案工作的基本要求，也是實現(xiàn)檔案價值的根本所在。對“撤銷單位”而言，除一般意義的檔案門類、載體和內(nèi)容齊全完整外，更有其特殊性意義。第一，因為由于單位解體、人員撤離，積壓在個人手中的未歸檔文件尤其是“賬外”文件失去了再收集的機會；第二，單位撤銷（改制）人心浮動，有關(guān)單位改革的文件、改革期間形成的有關(guān)資產(chǎn)處置、人員分流的文件往往容易被忽視；第三，由于電子檔案的特殊性，其產(chǎn)生的軟硬件環(huán)境、背景信息、元數(shù)據(jù)、備份材料等必須齊全完整。此三點是檔案館在實施檔案接收工作不應(yīng)忽視的問題。

（三）兼顧各方對檔案利用的需要

不論檔案的歸屬如何、流向哪里，發(fā)揮檔案在生產(chǎn)、經(jīng)營和管理中的作用是問題的關(guān)鍵。為保證改革后檔案形成單位的需要而延時進館的檔案，必須經(jīng)行政許可但時間不宜過長。改制企業(yè)和改由垂直領(lǐng)導(dǎo)單位要先向檔案館報送應(yīng)進館檔案的目錄。設(shè)備設(shè)施不符合檔案保管要求的不能延時進館。對延時進館的檔案，檔案行政管理部門要加強監(jiān)管，明確檔案保管單位的安全保管責(zé)任，定時檢查檔案的管理利用情況。

（四）加快檔案信息化建設(shè)

各單位履行職能活動形成的檔案，也是國家檔案信息資源建設(shè)的組成部分。個別“撤銷單位”把檔案當(dāng)成“自有財產(chǎn)”拒絕向檔案館移交，即影響了國家檔案資源的整體建設(shè)，也影響了社會各方面對檔案的利用。如前些年在廠鄉(xiāng)體制改革（政企分開）中，有些農(nóng)場把履行行政管理職能產(chǎn)生的黨政文書檔案、農(nóng)村宅基地審批檔案、婚姻登記檔案等自行留存，在一定程度上影響了檔案的規(guī)范管理和有效利用。因此，在檔案歸屬和流向問題上要有大局意識。隨著檔案信息化工作的快速推進，同一檔案同時滿足多方面利用的問題將隨之解決。

（五）加大民生檔案的接收力度

2006年12月18日國家檔案局發(fā)布的《機關(guān)文件材料歸檔范圍和文書檔案保管期限的規(guī)定》中，提升了人事任免文件中表彰、獎勵、處分，職工錄用、轉(zhuǎn)正、聘任、調(diào)資、定級、停薪留職、辭職、離退休、死亡、撫恤，人事考核、職稱評審、行政（工資、黨、團組織關(guān)系）介紹信及存根等檔案的保管期限。這些檔案對于撤銷單位職工尤為重要，檔案館在接收時要認真鑒定，將已劃為短期保管的涉及職工個人利益的檔案接收進館，確保涉及公民個人權(quán)益檔案齊全完整。

總之，無論是“撤銷單位”、“改制單位”、還是“垂直管理單位”，其改革前都在特定的區(qū)域履行部分行政管理職能，形成的檔案從某一方面記錄和反映了該地區(qū)的基本歷史面貌，是地區(qū)歷史記錄的重要組成部分。因此在確定檔案的歸屬和流向時，要處理好“條”、“塊”關(guān)系。不管由哪一個檔案館接收都要保證一個全宗檔案實體不分散，保持一個地區(qū)歷史記憶的完整。

作者單位：北京市朝陽區(qū)檔案局