多難興邦與制度建設

胡舒立

中國有史以來就災害不斷，近年來更有愈演愈烈之勢。從SARS到禽流感，從年初的冰雪之災，到汶川大地震，旱澇臺風亦連年肆虐。諸災之中，尤以汶川大地震最為慘烈，令國人世人震撼。

有道是“多難興邦”。汶川大地震，傷亡慘重，舉國哀慟。危難時刻，國人對此古訓必是感慨良多。但是，多難并不必然興邦。當我們由激情而思索，由思索而行動，從大規模的救人賑災，轉為更大規模的災區重建，進而轉為未來更大范圍的減災防災，我們仍需不懈地探索和建立嶄新的巨災防范體制。

答案越來越清晰：中國需要一個建立在法治基礎之上的巨災風險管理體系。這個體系應該落實到專門機構，做到權力與責任明晰，中央與地方分工明確。這樣的體系注重未雨綢繆，注重科學專業，注重多方配合，尤其注重可執行性。數萬驟然逝去的生命再度警示我們，建立這樣的體系是何等重要和迫切！

這一體系必須對自然災害區分輕重緩急，界定政府和民間的責任，并且有全社會的廣泛參與。

這一體系當能對巨災風險進行識別和評估。需要統一管理，需要科學對待，需要成本投入，尤其需要法治意義上的公開透明。

風險識別和評估的范疇遠比“預報”或預測廣泛，其核心內涵是風險識別和信息共享。即使眼前沒有災難發生，全社會都應知道自己面臨何種自然風險的威脅；災難發生的概率、程度如何？危害多大？涉及多少民眾，多少房屋、道路、橋梁、廠房、商場？有多少屬于經濟存量的資產暴露在風險范圍之內? 種種變量需要隨著經濟發展作出動態分析。

這一體系注重未雨綢繆，當能把自然災害的后果盡可能降低。古今中外無數血的教訓告訴人們，必須把關注的重點從對巨災的事后反應，逐步轉移到事前防范。現在，許多人在反思學校、幼兒園的建筑質量。其實，所有人員密集的公共建筑和設施，都應該對建筑的防災標準作出明確而嚴格的規定。若要行之有效，還需輔之以配套的激勵與懲罰機制，并且有專門的機構跟蹤檢查和執行，并有充足的資金保證。否則，“豆腐渣工程”仍然無法根除。

在1923年9月1日發生的日本關東大地震中，也曾出現大量校舍倒塌、學生集體遇難的慘劇。此后，日本秉持“學生的生命維系著國家未來”的理念，明確規定，學校教學樓必須使用當時最先進的建筑模式鋼筋混凝土結構。從那時起，學校便成為每一個地方最牢固的建筑，成為地震后災民的首選避難場所。不過，在1995年的阪神大地震中，仍有部分校舍倒塌，隨后，日本政府實施基于新標準的“校舍補強計劃”。然而，13年來，這一計劃未能全面落實，公立中小學經費相對不足是重要原因。日本的經驗和教訓，都可為中國鏡鑒。

當然，怎樣的事前防范，都不能完全省卻災后的救援。時間就是生命。此次汶川大地震告訴人們，救災行動艱巨復雜，其緊急迫切與艱險的情勢，不亞于一場浩大、復雜的戰爭。在巨災瞬間發生之后，如何才能確保不失分秒地作出正確反應？我們迫切需要在總結經驗教訓的基礎上，建立對突發性巨災的綜合協調反應機制，協調各方力量，及時、有效和可靠地對災害展開救助。

地震等自然巨災之摧毀力令人悚然。應對災厄，民眾需要具備防災抗震的知識和物資儲備，而政府和社會組織在救災行動中，其人力、物力等資源，需要明確優先順序，作出合理安排。軍隊與地方各部門的救援協調更需要統一、專業的指揮。享有采訪自由、盡職盡責的媒體，也應當懂得如何以專業素養，尊重救災行動大局。

綜合協調的巨災風險管理體系離不開有效的融資安排。地震發生后，多渠道社會捐贈場面感人，成果顯著，所集資金也正可成為此次救災資金的重要補充。但也應當看到，災后社會捐贈，特別是普通群眾的捐贈，主要是一種愛心表達；而民間慈善機構的有組織捐贈和國際援助，也只能起到資金補充作用。救災資金主渠道仍然也只能是政府財政資金和政府主導的巨災保險與再保險機制。須知首當其沖的永遠是最弱勢群體，而縱使在目前中國財政資金較為充分的情況下，其上限仍然存在。有了行之有效的巨災保險與再保險體系，還可以通過與風險掛鉤的保費與賠付機制，反過來正面影響巨災的防范，例如，激勵和約束建筑標準的提高和執行。

當然，無論是現在還是將來，不可避免地需要讓公眾確信捐贈資金得以高效安全運用，需要讓財政救災撥款及時到位，需要執行嚴格的采購政策和程序，并且盡可能地公開透明，等等。此次巨災，海內外華人乃至國際友人，不分婦孺貧富，紛紛伸出援助之手。確保捐贈錢物的使用高效透明，其意義超越經濟，事關民族凝聚力的長遠。

說到底，對巨災的防范與災后救援管理，反映一個國家的經濟社會發展階段，體現其公共治理水平。制度從建立到完善，從紙上規劃到深入人心地實施，需要多年的持續努力，亦難免付出沉重的代價。當前，民氣可貴，理當抓住良機，高瞻遠矚地思考和設計巨災風險管理的制度框架。

中國政府對防災已給予相當重視。從由國務院副總理掛帥的國家減災委員會，到2007年8月下發的《國家綜合減災“十一五”規劃》，無不表明對巨災風險的防范和治理，已經提上政府的議事日程。此次國家領導人在第一時間親臨巨災現場，給世人留下深刻印象；廣大軍人和民眾奮不顧身、頑強盡責地搶險救人，更是令世人動容。然而，從年初的冰雪災害，到如今的汶川大地震，都顯示出既有機制尚不能完全滿足實際需求。面對中國社會經濟發展現實，現行高度軍事化的救災模式之有效性值得肯定，但也必須看到其中的不足。同樣值得警惕的是，無論如何，不應將強有力的政府簡化為“大政府”，甚至因此緬懷命令經濟的“優越性”。

災難恐怖總會過去，重創的傷口需要平復。成千上萬的生命和血淚的教訓，不會也不應淡忘，必將促進中國建立起一個綜合協調的巨災風險管理體系。這是中國的歷史責任，也必將成為中國對人類社會的重大貢獻。