省管縣：改革仍在試水期

劉洋碩　李書龍

省管縣的改革面臨的主要阻礙，就是地級市是否放權的問題。中國實施市管縣已經有20多年的歷史，由此形成的利益權力集團，是這一改革的阻礙。比如以前縣的財政收入被市里截流，現在直接交到省里，市的財政收入減少。另外，很多配套性的制度也還沒有制定，所以下放到縣的各項權力還難以落實

“省管縣”的改革試驗再次被推向前臺——2008年7月8日，海南省委會議通過一項決議，177項行政管理權被下放到該省各個市、縣。

“海南模式絕非一個萬能的樣板，”有學者認為，“但海南的改制也代表了中國行政體制改革的一個方向。”

“海南方向”與“浙江經驗”

顧名思義，“省管縣”體制是將縣里的人事、財政、計劃、項目審批等方面由省里直接管理，最終實現省市縣的行政管理關系由“省—地級市—縣”三級體制到“省—市、縣”二級體制的轉變。

有關專家認為：實行省管縣的管理模式有助于理順政府管理體制，解決“政令不出中南海”的弊病，而對縣域經濟的發展也有推動作用。1992年以來，包括湖北、浙江、廣東、河南、遼寧在內的許多省都在進行省管縣的改革探索。

與其他省不同，海南的改制有其得天獨厚的條件——省域面積小、縣級區域少。這個省的面積，在全國34個省級行政區域中排行第29位；而在1988年建省之初便實行了市、縣平級的管理體制。全省2個地級市、6個縣級市、4個縣、6個民族自治縣都由省里直接管理，彼此間沒有從屬關系。這不僅實現了財政層面上的省管縣，更是實現了行政層面的省管縣。

“我們此次的改革，是將更多的自主權下放給縣市。”海南省委秘書長許俊接受《中國新聞周刊》采訪時說。海南省第一批向市縣下放的177項權力中，民辦初中、小學和幼兒園的審批下放市、縣、自治縣教育行政主管部門；城市自來水價格管理由市、縣、自治縣人民政府報省價格主管部門備案；投資額在1億元以下項目由市、縣、自治縣發展與改革部門實施備案等。

這與浙江的改革明顯不同——在那個GDP排行在全國前5名的省份，改革主要推動力是發達的民營經濟。

“財政體制上實行省管縣，擴大縣級政府經濟管理的權限”。這一直是浙江改革中很重要的經驗。雖然在社會管理和公共服務等方面，浙江還不是完全的省管縣，但浙江改革模式依然可以成為了多數地區推行省管縣改革參考的樣本。

1982年，為更好地集中市場要素建設中心城市，以農促工，中央決定全面推行“市領導縣”的行政管理體制。大多數省開始實行“市管縣”體制，浙江也開始“撤地建市”。但與其他省不同的是，浙江一直保留著原有“省管縣”的財政體制。

1992年至2002年的十年間，浙江省先后三次出臺政策，擴大經濟強縣的財政、經濟管理和社會事務管理范圍。尤其在2002年的擴權改革中，浙江省將313項審批權直接下放給紹興、溫嶺等20個縣(市、區)。

作為中國陸域面積偏小的省份之一，浙江多年來占據著全國“百強縣”近1/3的席位。農民人均純收入連續23年位居各省區之首。縣域經濟發展，對浙江省經濟發展的帶動作用顯而易見。然而，隨著經濟的發展，前三輪的擴權已不能滿足經濟強縣快速發展的需要。

“目前浙江省實現了財政省管縣，但是只有部分社會管理權直接下放到縣。” 浙江省長興縣縣長章根明說：“長興縣主要是民營經濟，很多企業的項目審批在市里不能完全解決。我們期望能夠將權力直接放下來，這樣對發展地方經濟更加有利。”

2006年，浙江省開始了第四輪強縣擴權改革試驗，在此次試驗中義烏市成為了唯一的試點。改革后原先屬于金華市的131項管理權限、472項省級部門的經濟社會管理權限以不同形式下放義烏市。一時間，義烏被媒體喻為“全國權力最大縣”。 至2007年底，義烏的這603項擴權事項已全部完成權限移交，其中有572項事項和權限已得到落實。省管縣體制的“浙江模式”逐漸呈現。

一場權力與利益的博弈

2004年6月13日，在河北省召開的全國財政科研系統“完善省以下財政體制改革研討會”上，浙江代表曾表示：雖然省管縣體制得到堅持，但曾出現過多次相關爭論、甚至矛盾“斗爭”。體制能最終表現為“長期穩定”，其實并不容易。

當初推行“市管縣”的初衷之一，是利用中心城市的優勢地位拉動所轄縣的經濟發展，從而帶動縣域經濟的發展，縮小城鄉差距。

“這是把雙刃劍。”中國社會科學院財貿所副研究員張斌接受《中國新聞周刊》采訪時表示，地級市集中全市和下轄各縣的整個區域力量來建設中心城市，以鄉補城，以農補工，而非將錢著重于鄉和縣的建設。這會造成縣、鄉兩級財政困難，工作資源不足。

“省直管縣是一種利益的重新調整，權力的重新分配。”張斌說。實行省管縣在擴大縣級經濟實力的同時，也會給中心城市的擴張造成負面影響。于是吞縣變區，控權不放成為了某些地級市應對的辦法。

湖北嘗試“省管縣”改革后，部分地級市開始想方設法將自己所轄的經濟強縣“吃掉”，變為一個區。比如，黃石“吃掉”下陸，咸寧“吃掉”了咸安。

《湖北日報》公布的一項湖北省漢川市有關部門的調查顯示：2004年，在漢川市239項“擴權”事項中，落實較好的有87項，僅占36%。

“省管縣的改革面臨的主要阻礙，就是地級市是否放權的問題。”國家行政學院的汪玉凱教授說：“中國實施市管縣已經有20多年的歷史，由此形成的利益權力集團，將是改革的一大阻礙。省管縣，將地級市架空，就涉及到利益重新分配的問題。比如以前縣的財政收入被市里截留，現在直接交到省里，市的財政收入減少。另外，很多配套性的制度也沒有制定，所以下放到縣的各項權力難以落實，省管縣改革缺乏制度保障。”

“而權力下放，讓省級部門失去一些權力，有的部門當然不情愿。”海南省省委秘書長許俊坦陳改革一定會遇到阻力。

上級市不肯放權，縣級市也無可奈何。“這個問題太敏感，不好談。”河南省鄧州市市委書記劉朝瑞對《中國新聞周刊》表示。

2004年，河南省開始了“強縣擴權”的嘗試。地級市南陽市下的鄧州市被列為該省首批5個經濟單列試點縣(市)之一，從而實現了財政層面的省直管。2006年3月，河南省省長李成玉在該省縣域經濟工作會上提出：進一步擴大鄧州等5個擴權縣(市)的社會管理權限，鄧州可以享受與地級市相同的經濟管理權限和社會管理權限。

兩年后，鄧州市生產總值完成166億元，同比增長11% ；地方財政一般預算收入完成3.3億元，同比增長28.6%。

然而行政區域的劃分，讓鄧州市仍在南陽市的管轄之下。“一方面要應酬省里，一方面還要應酬南陽市。”鄧州市委宣傳部一位不愿透露姓名的官員說。劉朝瑞也坦言：“如果改革繼續推進，將縣級市與地級市并列，鄧州的發展將更好。”

“省管縣”改革引發的憂慮

對中國絕大多數省份而言，由于管轄范圍較大，一個省內部同樣存在著區域發展不均衡問題。財政收入如何能夠有效地調節不同地區的貧富差距，是改革面臨的問題之一。在市管縣時代，各縣的財政收入上繳到中心城市。對于貧困縣，中心城市能夠通過財政支付轉移的方式對貧困縣進行扶持。“地級市做到這一點很方便，由省來做就比較復雜。”汪玉凱教授說。

海南全省陸域面積3.54萬平方公里，浙江全省陸域面積10.18萬平方公里。省小縣少，被許多學者認為是海南與浙江的省管縣體制施行的先天優勢。2004年，全國財政科研系統“完善省以下財政體制改革研討會”上，浙江代表在介紹改革經驗時指出：浙江的成功，與其特殊的地理環境有關。浙江省從省會杭州到各市、縣(市)的距離較其他省、自治區為近，省級政府的行政權力作用范圍相對較大。

反觀那些管轄區域較大的省份，由一個中心城市管理周邊的縣，很容易動用社會權力對周邊地區的社會矛盾進行治理。而由省管縣，基層發生問題，省里如何及時地進行處理，是待解決的問題。

“在市管縣體制下，有市這一級，縣領導開會往較近的市里跑，路程不會太遠；而在省管縣體制下，縣領導開會跑省會，行政管理費用將大大增加。管理半徑大，管理下屬單位的數量眾多，行政成本反比改革之前增大了。”張斌說。他提出的應對方式是，行政管理上面臨的問題可以運用電子政務管理、信息化辦公、將社會事務扁平化的方式解決。但更重要的是促進各級政府職能的轉變。

“但是現在還沒有一個很成熟的大省‘省管縣的管理模式。”這位學者表示。

“省大縣多”，對于擁有上百個縣級單位的大省來說，省直管縣背后所面臨的權力監督與限制問題同樣是改革需要考慮的難題。行政層級減少，下屬單位增加，省級部門的監督難免“顧此失彼”“鞭長莫及”。

有報道稱：縣委書記崗位目前已成為腐敗案件的多發崗位。近年來，在安徽僅以阜陽為中心的皖北地區，就先后有18名現任和原任縣委書記因腐敗被查處。根本原因在于縣委書記權力過大但監督缺失，“上級監督太遠、同級監督太弱、下級監督太難”。★