核實耕地面積問題淺議

才立新　司維茜

摘要：農業普查工作的一項重要任務就是查準、查實農業用地面積指標。在農業用地面積指標中，耕地面積作為直接涉及農民群眾切身利益的指標，是重點和難點。第二次全國農業普查要取得成功，必須查準、查實耕地面積。最好的方法就是由各級農業普查機構組織相關部門聯合行動，采取以居民組為起點，以各村民委員會現行掌握的賬面面積為基礎，以分登記抽戶實測為手段，以航測、詳查數據為參考依據評估的辦法進行核查，核實到村級。

關鍵詞：農業普查；耕地面積；抽樣方法

中圖分類號：F302.5文獻標志碼：A文章編號：1673-291X(2008)08-0055-02

農業普查工作的一項重要任務就是查準、查實農業用地面積指標。在農業用地面積指標中，耕地面積作為直接涉及千千萬萬農民群眾切身利益的指標，是重點和難點。第一次全國農業普查工作的實踐已經證明，要通過逐戶普查登記的手段來搞準搞實耕地面積，在現實情況下很難達到目的。本文試從對影響耕地面積數據失真(或差異)的因素分析人手，采用抽樣方法核實耕地面積的具體辦法、可行性等問題談點粗淺的認識與思考。

一、影響耕地面積數據失真(或差異)的主要因素

要搞準耕地面積，必須首先具體分析影響耕地面積準確性的因素。在多年的農村統計工作實踐中，筆者發現影響耕地面積數據失真(或差異)的因素主要表現在以下幾個方面

一是歷史原因。應該說，中華人民共和國建國以來，我國按照計劃經濟的模式建立了一套比較科學完整的農業統計全面報表制度，取得了較為準確的耕地面積數據。只是后來由于受極左路線的影響，使統計基礎工作遭到嚴重破壞。當時，全國許多地方為實現“超綱要、跨黃河”的目標而瞞報耕地面積，留“黑地”、種“幫忙田”的現象在那些年屢見不鮮，因而才導致了耕地面積數據的嚴重失真。二是政策、利益因素的驅使導致將錯就錯。農村實行“聯產承包責任制”以前，我國農村實行的是“三級所有、隊為基礎”的體制，生產隊是基本生產單位。實行責任制以后，原來的生產隊變成了居民組，在承包到戶及以后的延包過程中，都是按照已經基本失真的原賬面面積數據對耕地進行的分配或調整。因為這項工作涉及到千家萬戶農民群眾的切身利益，農民群眾十分關注。所以當時各地都結合各地的實際情況做了十分細致的工作，采取了多種多樣的辦法，雖然形式不一，但必須做到基本公平合理，否則群眾通不過。因此可以說，各居民組在分地時應該基本掌握了比較準確的耕地面積資料。但由于涉及農民切身利益，當時各地對耕地面積數據都未進行修改訂正，仍以原賬面面積為基礎分劈到戶并上報耕地面積報表。三是第一次全國農業普查沒有從根本上解決耕地面積數據上的歷史遺留問題。第一次全國農業普查過程中，采取由土地管理部門根據全國范圍的航測資料，結合一次性詳查核實數據確定耕地面積的辦法，只得到了耕地面積的宏觀概況，未能取得縣以下基層政府和群眾自治性組織的廣泛認同。雖然后來在全國范圍內開展了一次農業普查與常規農業統計數據銜接工作，但耕地面積數據只銜接到縣一級。因此，由村級起報的耕地面積數據與縣以上土地管理部門掌握的數據仍有較大的差異。無奈之下，縣以上統計部門只好以同級土地管理部門掌握的數據為準逐級上報。四是耕地面積動態變動情況復雜。耕地面積是一個動態數據，第一次全國農業普查至今已十年時間，十年來，耕地面積在實際上發生了較大變化。基建占地、產業結構調整占地、因災廢棄等減少因素和新開荒地、開邊展沿等增加因素并存。對每一個農戶來說，大部分愿意把減少的面積如實申報，但對增加的耕地不愿申報或盡量少報；從基層組織來講，由于受耕地管理動態平衡政策的影響，因對減少的耕地面積無法補足而存在瞞報現象。

上述幾個因素既有歷史遺留問題，又有現實的主、客觀原因；既有內在的互為因果的聯系，又客觀獨立地存在。受以上幾個方面因素的影響，一方面，導致耕地面積數據失真，使各級黨政領導和有關部門難以取舍，無法科學決策；另一方面，給搞準搞實耕地面積帶來了一定的難度，無論是統計部門還是土地管理部門在現實情況下單靠自身的力量都難以掌握真實準確的耕地面積數據。

二、關于用抽樣方法核實耕地面積具體辦法的初步設想

第二次全國農業普查要取得成功，必須查準查實耕地面積，取得一個令各級黨政領導和社會各方面都比較認可或信服的數據。那么，怎樣才能搞準耕地面積呢?究竟要搞準到哪一級呢?筆者認為，最好的方法就是由各級農業普查機構組織相關部門聯合行動，采取以居民組(原生產隊)為起點，以各村民委員會現行掌握的賬面面積為基礎，以分等級抽戶實測為手段，以航測、詳查數據為參考依據評估的辦法進行核查，核實到村級。具體做法是：

(一)操作規程

1核定各組給類等級耕地的帳面原報面積

核查人員要將各居民組的耕地按自然地塊逐組、逐塊登記，核準各自然地塊上各類等級耕地的賬面原報面積，求出各組各類等級耕地的賬面原報面積。

2抽戶實測，求出丈量系數

在求出各組各類等級耕地的賬面原報面積的基礎上，在各類等級內隨機抽取1～2戶農戶，對該農戶所分得的該等級耕地進行實測丈量(丈量時要包括開邊展沿面積)，求出各類等級耕地的丈量系數。

各類等級該等級內抽中農戶的實測面積

耕地的丈=x100％

量系數該等級內抽中農戶的賬面原報面積

3查清各組未計入耕地面積的新開荒地面積和已經占用(或廢棄)而未核減的耕地面積

4推算

(1)各組某等級耕地丈量面積=該組該等級耕地的賬面原報面積*該組該等級耕地的丈量系數

(2)各組核實的耕地面積=該組各等級耕地丈量面積之和+該組未計人耕地面積的新開荒地面積-該組已經占用(或廢棄)而未核減的耕地面積

(3)全村核實的耕地面積=各組核實的耕地面積之和

5質量控制

對耕地面積核查工作，各級農業普查機構要抓好工作質量和數據質量控制工作，都要組織力量深入基層檢查指導。省級抽查不少于村總數的0.5％、市級抽查不少于村總數的5％、縣級要組織力量采取分片包鄉(鎮)的辦法，每個鄉鎮至少要抽查3個村，鄉鎮級要組織強有力的工作組深入各村，采取一跟到底的辦法認真抓好核查工作。同時，各縣市區農調隊還要利用農產量抽樣調查網點進行實測，求得全縣耕地面積的丈量系數。

6，評估論證

數據逐級匯總上報后，鄉以上各級普查機構要組織有關人員組成評估小組以耕地航測、詳查數據為參考，結合抽查情況和抽樣調查數據進行評估論證，提出評估報告。

三、關于用抽樣方法核實耕地面積的可行性論證

首先，從實踐上看，在現實情況下，通過逐戶調查登記難以取得準確的耕地面積數據，而通過航測、詳查雖能取得

較為準確的宏觀數據，但不能取得較為準確的基層數據，難以滿足分級決策的需要。而采用組為起點、核實到村的抽樣核查辦法，一是能取得較為準確的分村耕地面積數據；二是從技術和人力、經費等方面是完全可以承受的；三是基層干部群眾排斥情緒小，容易接受。因此，只要組織措施得力、宣傳工作到位、方法得當，就一定能夠查準查實耕地面積數據。而這些，正是作為一項政府行為的農業普查工作所具有的優勢。

其次，從理論上講，抽樣核查的科學性與可操作性為搞準耕地面積提供了方法保證。一是多年來抽樣調查方法在農村統計工作中得到廣泛應用，如農產量調查、人均收入調查等。基層會統人員對抽樣理論和方法有了一定的了解和掌握，為抽樣方法在核實耕地面積工作中的應用奠定了堅實的基礎；二是分等級抽戶實地測量減少了工作量，在同一耕地等級內，戶與戶人均耕地面積差異不大的實際，也使抽戶實測具有充分的可行性；三是各縣(市)區農調隊直接掌握的農產量調查網點，為各級宏觀調控核查工作質量提供了依據。

最后，先進地區的成功經驗證明了抽樣核查方法的可行性。今年上半年，甘肅省通渭縣選擇北城鄉徐陽村進行了一次采用抽樣方法核查耕地面積的試點工作，取得了圓滿成功。

由此可見。在農業普查工作中，采用抽樣核查的辦法搞準耕地面積是切實可行的。

四、用抽樣方法核實耕地面積應注意的幾個問題

1耕地面積抽樣核查工作做為農業普查的有機組成部分，要在各級農業普查領導小組及其辦公室的統一領導、組織下進行。由國家提出統一要求，省、市普查辦會同統計、國土、農業等部門負責制定方案，縣(市)區普查辦制定具體實施細則，由鄉、村普查小組組織力量負責具體實施。其調查經費由縣級以上普查機構從農業普查經費中列支。在調查之前，要選調好普查員，普查員要吸納熟悉當地情況，群眾基礎好的人員，特別是要把現任或歷任的村組干部吸納到普查隊伍中。

2要從實際出發，因地制宜，確保工作質量。對人均耕地面積分布比較均勻，戶與戶之間耕地相差不是十分懸殊的村主要采取抽樣調查，對非農村住戶類農業生產單位的耕地面積核實工作，要根據實際情況，既可以采用抽樣方法，也可采用全面實測的方法。對面積較大的地塊運用GPS定位儀進行丈量，對面積較小的地塊則用測繩或米尺進行丈量。特別是在調查前必須做耐心細致的宣傳動員，一定要解除基層干部、群眾的思想顧慮，如實申報地塊，核準各等級耕地的原報賬面面積，嚴防遺漏。

3核查工作要嚴格貫徹執行《統計法》，嚴肅調查紀律，認真執行操作規程。對玩忽職守、敷衍了事、偽造、篡改調查資料、故意虛報、瞞報耕地面積的行為要嚴肅查處，對有關領導和直接責任人不但要給予經濟處罰，而且要視情節輕重追究黨紀、政紀責任。

4通過抽樣核查確定的村級耕地面積數據既不與農戶現有的耕地直接掛鉤，也不能作為各級政府兌現各項惠農政策和下達交納稅費等指標的依據。建議仍按原來第二輪土地承包合同或原來的上報面積來執行。以避免在耕地丈量過程人為因素的影響，確保獲得比較準確的數據。

[責任編輯孫莉艷]