我國政府績效評估的困境及機制設計研究

吳樂珍　李會平

摘要：政府績效是評判政府治理水平和運作效率的重要依據，政府績效評估的目的在于為公民提供更加優質的公共物品和公共服務。政府績效評估系統的建立，決不是一朝一夕就可以完成的，它往往不是一個簡單的技術過程，而很可能是一個政治互動的過程，必將會遇到許多障礙因素，因此，通過合理的機制設計來消解這些障礙因素，對于政府績效評估的長期持續與發展至關重要。

關鍵詞：政府績效評估；機制設計；多元評價機制

中圖分類號：D630文獻標志碼：A文章編號：1673-291X(2008)08-0162-03

改革開放以來，尤其加入WTO以后，我國各級政府面臨著與世界接軌所帶來的壓力和挑戰，我國地方各級政府鍥而不舍地進行了行政管理體制的持續改革，在變革觀念、轉變職能、調整結構、改革行為方式的同時，借鑒和引進國際流行的新的管理機制、管理技術和工具，根據地方的具體情況，進行了一系列的管理優化與創新。績效評估作為一種評價和改進政府績效的管理工具已經廣泛運用于當今世界各國政府治理實踐之中。近年來，我國的地方政府開展了許多關于績效評估的實踐和探索，通過這一系列改革和實踐活動，政府管理模式、組織結構和運行機制都發生了很大變化，對促進我國民主進程、推進政治體制改革、改進政府績效、提高政府信譽起到了積極的作用。

一、政府績效評估的內涵

“政府績效”這個范疇是公共管理學領域理論創新的重要成果之一。西方國家又稱“公共生產力”、“國家生產力”、“公共組織績效”、“政府業績”、“政府作為”等。政府績效不僅包括“過程績效”，還包括“結果績效”；不僅是指政府在行使職能的過程中的效率和能力，還要包括政府提供的公共服務的質量和效果，具體表現為效率、效能和結果、效益。政府績效包含三個層面：(1)宏觀層面，是指整個政府為滿足社會和民眾的需求所履行的職能的績效。具體體現為政治的民主與穩定，經濟的健康與發展、生活水平的提高與改善、社會的公正與平等，精神文明的提高等方面；(2)中觀層面，是指政府各分支部門即特定的政府機構，履行其被授權的職能及服務的質量等方面的績效；(3)微觀層面，是指政府工作人員工作業績、貢獻的績效。政府績效實際上是公職人員的績效、職能部門的績效、政府績效三部分績效的總和。

政府績效評估就是以效率、結果、效益、公共責任和社會公眾滿意程度等方面為依據，“對政府部門管理過程中的投入、產出、中期成果和最終成果所反映的績效進行評定和劃分等級。”政府績效評估強調政府管理活動必須以顧客為中心。以顧客的需要為導向，以服務質量和公眾需求的滿足為第一位的評價標準。我國地方政府在績效評估方面做了許多有益探索和實踐，甚至走在了學術理論界的前面，但從總體上而言，我國的政府績效評估還不是很不成熟，缺乏系統理論指導，實踐中具有盲目性，還沒有形成比較科學有效的評估模式、評估技術和評估方法，缺乏統一的做法和標準，在實踐的力度和效果上也很不平衡，相應的配套制度還比較缺乏。這些都制約了績效評估制度效果的發揮。因此，一方面，需要對實踐加以總結和分析，以豐富理論；另一方面，需要深化理論研究，以加強對實踐的回應和引領。

二、當前我國政府績效評估面臨的困境

(一)缺乏立法支撐，績效評估的剛性約束不足

立法保障是開展政府績效評估的前提和基礎。目前，我國尚沒有關于政府績效評估的專門立法，各地的績效評估工作也由于缺乏相應的制度和法律保障，多處于自發、半自發狀態，存在很大的隨意性。從行政系統內部來看，行政權是評估權的來源，反過來，評估又衍生出更大的權力，這往往促使領導領導者熱衷于評估權的獲得和使用。當領導者發生更迭。尤其是政府主要領導的更迭的時候，政府的工作重心在一定程度上會發生轉移，前任領導所抓的重點工作、重點工程在繼任領導難以得到很好地延續。尤其是政府中一把手的更迭，是會造成政府對部分工作的“集體性失憶”。新任領導往往會提出新的理念和政策措施。為了落實新政、出政績，必然會出臺新的評估項目。評估什么就得到什么，原有的項目將會由于缺乏評估的激勵而逐漸不受重視，新項目將由于評估的壓力和激勵而得以落實。由此，往往導致導致績效評估難以持續發展，從而也就無法對政府績效進行持續性地測定。相比之下，許多發達國家，如美國的《政府績效和結果法案》、《以績效為基礎的組織典范法》，荷蘭的《市政管理法》等，都以法律的形式肯定了政府績效評估制度，將績效評估作為政府機構的法定要求，通過這些剛性的制度框架確立，為政府績效測量與評估的貫徹實施提供了可靠保障。

(二)績效評估體系的科學性和合理性受設計者專業知識和能力制約

績效評估體系設計的科學性和合理性對與績效評估制度的效度有著至關重要的作用。綜觀現有的政府績效評估指標體系，評估指標設置的隨意性較大，抄襲和復制現象較多。科學的績效指標體系必須要以理性設計為前提，但是，績效評估體系的科學化目標與設計人員的自身能力之間存在著明顯沖突。在實際操作過程中，績效評估體系的設計者缺乏關于評估的專業化知識和系統的績效評估理論的指導，他們關于績效評估的知識更多地是來自組織內部的學習。而績效評估有是一項專業性程度較高的工作，以現有的知識結構和能力很難設計出比較科學合理的績效評估體系，因而在實際的設計過程中，往往照抄照搬其他部門和地區的指標體系，缺乏創新意識和創新能力。同時，政府系統內部對于現代技術的掌握不足，很多地方的政府績效評估仍然依賴手工方式完成，使得績效評估本身變成一種效率低下的工作的同時，也難以克服人為因素的影響。

(三)“策略性行為”帶來績效評估的信息障礙

在評估過程中，信息不對稱現象時常出現。由于被評估者的“策略性”行為帶來績效評估的信息障礙，從而導致評估質量的降低。在評估中，“決不可以將政府行為過分理想化，政府同樣存在‘經濟人的缺陷”。評估涉及對被評估對象工作成果和能力的鑒別，評估結果將對政府內部的利益分配格局產生一定的影響，這使他們感到威脅。作為“理性的經濟人”，被評估對象在評估主體的信息不對稱的情況下，往往傾向于通過多種手段保證評估結果好于實際狀況，并以此為自己撈取政治資本。現實中，評估對象出于自身利益的考慮，往往會采取一些“策略性”行為，導致人為的扭曲數據。比如，在制定績效報告中巧妙地處理部門的計劃和目標、報假數據、不計成本、突擊治理等。同時，由于有些指標在一定程度上處于被評估者的控制之下，也很容易被“策略性”扭曲。比如，在評估警察巡邏的績效的時候，將犯罪率作為一個評估指標，可能使實際結果發生扭曲：當減少嚴重犯罪對他們有利時，他們就盡量減輕案情，以達到較少的嚴重犯罪率；而當一個地方的犯罪率增高之后預算分配會增加時，他們就增加犯罪的嚴重程度。

(四)民眾監督意識和人大的監督作用有待增強

在現實中。政府往往是最大的信息壟斷者，而政府并不是將其掌握的信息都如實地告知社會公眾，很多時候公眾并不知道政府在做什么以及又是如何去做的，由于信息資源的缺失，給公眾客觀公正的評估政府造成困難，公眾評價政府的意識也就相對淡薄。此外，根深蒂固的“官本位”思想也使得公眾往往存在“畏官”、“敬官”的心態，不敢去監督政府及其官員。與此同時，人民通過選舉產生的各級人大，長期以來在行使權力的過程中或多或少地處于有心無力的尷尬境況，人大評議、監督政府的職權難以得到很好地運用和落實。威爾遜曾經指出：“一個有效率的，被賦予統治權力的代議機構，應該不只是像國會那樣，僅限于表達全國民眾的意志，還應該領導民眾最終實現目的，做民眾意見的代言人，做民眾的眼睛，對政府的所作所為進行監督。”然而，迄今為止，我國既無人大監督方面的專門立法，也沒有在其他法律中對人大行使監督權的權限、手段、方式和程序做出具體明確的規定。致使人大監督基本上處于無法可依的狀況。不少地方還存在著不敢監督、不善監督的現象，主要表現為：不敢監督，存在畏難情緒；不想監督，多一事不如少一事；監督不力，重形式輕實效，等等。

(五)民間評估力量發展尚不成熟

民間評估是指由相對獨立的權威學術機構，而不是由政府及其附屬機構，依據一套科學的評估標準和嚴格的評估程序，對政府行為進行研究、評估和獎勵，這是世界上許多國家的普遍做法，也是保證評估的科學性和客觀性的一個重要途徑。我國評估業的發展只有短短十幾年的歷史。1999年之前。我國的評估機構都屬國有。1999年10月，財政部和國家工商行政管理局聯合發出通知后，評估機構才開始走向市場。目前，國內的民間評估力量主要出現在高校院所，以高校教師為主要研究主體，以項目研究為主要形式，并在規范研究的層面的研究上取得了一些成果。在實際操作層面的探索上，還很少看到民間評估力量的身影。民間評估組織的評估方法和評估指標的科學性還有待進一步提高。比如，2004年蘭州大學成立了中國地方政府績效評價中心，該中心受甘肅省政府委托對其下屬的地方政府和職能部門進行獨立評估，這也是地方政府首次引入民間的評估力量。在歷經一年之后，2005年3月該中心公布了對甘肅省14個市、州政府和39家省屬職能部門評價的《甘肅省非公有制企業評議政府績效評價報告》。評議結果顯示，14個市(州)政府綜合績效指數平均得分3.678。省政府職能部門綜合績效指數平均得分3.637，總體上都獲得了中等偏上的評價，且各市、州政府和政府所屬職能部門績效指數相差不是很顯著。其中，由于回收有效問卷率不符合統計上的信度和效度要求，文化廳、體育局等13個部門最終沒有納入評價序列。這也表明我國的民間評估力量的發展乃至成熟還有一段很長的路要走。

三、我國政府績效評估體系的機制設計

(一)中央與地方立法相結合，推進績效評估的制度化和法制化

政府績效評估的制度化與規范化可從中央與地方兩個層面著手。從理論上講，績效評估體系可以應用于各級政府，但是，就我國目前的實際狀況而言，可以首先在基層地方政府加以試點和推廣。在基層地方政府進行試點取得經驗并規范化之后，進一步推動高層地方政府和中央政府的績效評估。以地方立法推動全國立法.然后在適當時候進行全國范圍內的績效立法調整，再由全國立法帶動地方立法。我國可以在以下幾個方面來完善績效立法，使我國政府績效評估走上制度化、規范化和經常化的道路。首先，要從立法上明確政府績效評估在政府管理中的重要地位和特殊作用，使績效評估成為政府公共管理的基本環節和對政府機構的法定要求；其次，從法律上確立績效評估的權威性，確立績效評估機構的獨立地位，獨立對政府機構進行績效評估，并向人大和公眾公布評估結果，評價結果具有相應的法律效力；再次，確立績效評估的制度和規范。對評估的基本原則、評估標準、對哪些項目應該進行評估、開展什么形式的評估以及如何運用評估結果等作出詳細規定，使評估工作有法可依、有章可循，把績效評估納入正常發展的軌道。

(二)建立多元評價機制，加大公眾評議的力度

政府工作在內容上的多樣性和目標上的復雜性決定了政府績效工作的評估主體應該是一個多元的結構。評估的主體的多元化是保證政府績效評估的客觀、公正、全面的前提條件。多元化的評估主體，可以對政府工作的各環節、政府績效的各方面做出全面的評估，可以防止評估中的片面性，比如以功飾過、暈輪效應等，也可以從不同的角度對政府管理活動分別做出評估，并通過綜合歸納、相互補充，保證評估的客觀性，防止領導者的主觀傾向甚至個人意志：左右評估結果。在我國，評估主體包括外部評估主體和內部評估主體，外部評估主體是指政府機關以外的評估主體所構成的評估主體體系，包括政黨評估、國家權力機關評估和社會評估等。我國實行的是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，我國政黨對政府績效的評估，包括中國共產黨和民主黨派對政府績效的評估。內部評估主體體系，是指政府機關自身作為評估主體所構成的評估主體體系。政府機關(或部門)自我評估、上級評估、黨的組織部門和權力機關(人大)主持的評估、行政管理和服務對象的評估、社會(含輿論)評估、專家評估，通過這樣一個“360度”的績效評估，產生“魚缸效應”。

其中，拓寬公眾參與政府績效評價的渠道尤為重要。績效評估若沒有民眾的關注和參與，那么，它必將因為缺乏外部壓力而流于形式。因此，一方面要完善政府的信息公開與透明制度，充分實現政務公開，保障公眾的知情權。另一方面，要不斷探索和拓寬公民參與的渠道，促進公民參與形式的多元化。既可由公民個人直接參與監督評價，也可吸納社會中介組織參與，還可借助因特網等現代媒介構建公民表達自身意志、提出對公共服務要求、實現權利和履行義務的平臺。

(三)整合現有的內部考核，加強人大的監督功能

制度的變遷往往存在著路徑依賴，政府績效評估亦是如此，它無法脫離政府內部現有的考核而獨立存在。目前，我國政府績效考核職能分散在各個部門，各種考核頻率過于頻繁，在這種情況下，被考核單位難以把工作重點放在政府績效的持續改進上，而往往采取階段性突擊方式解決問題，經常是“上有政策、下有對策”。同時，也使被考核者產生強烈的緊張和厭煩情緒，而連續刺激的結果必將產生“考核疲勞”，從思想上放松對考核的重視，從而降低考核嚴肅性、莊重性和權威性。因此，有必要整合各部門的績效考核職能，建立一個運轉協調的績效考核體系。

首先。要把績效評估工作與政府的戰略規劃相結合。其次，可在人民代表大會常務委員會下設一個績效評估委員會作為評估機構，充當績效評估的組織者、顧問和推動者的角色。最后，加強人大的績效監督功能。要把政府整體績效和部門績效的監督作為人大監督的重點，常抓不懈。

(四)合理利用評估結果，強化評估的激勵作用

激勵是績效評估發生作用的杠桿，是其他功效發生作用的基礎。如果績效評估的結果與部門利益、個人利益不相關，很難提高他們對績效的重視程度。因此，必須要將評估結果與財政預算分配、人事安排、與領導政績考核相掛鉤密切相聯，起到鞭策與監督的作用。首先，要確立以績效為基礎的預算制度，將績效評估結果與預算安排相掛鉤。強化政府部門的壓力。運用績效評估結果優化支出預算。將部門績效與部門下一年度預算掛鉤，使預算分配到最有效部門。其次，將績效評估結果與人事制度安排相結合。績效評估制度之所以在西方國家長久地堅持下來，其中一個重要的原因是：它不僅作為一種物質激勵，而且與被考核者個人的職業發展前途息息相關。在我國，領導的重視程度對于績效評價的實施至關重要。因此，有必要將考核結果與干部使用緊密掛鉤，與干部的切身利益直接掛鉤。使部門領導和政府工作人員共同參與績效改進，部門領導要定期了解和審查政府的管理績效和成果，并和每一位政府工作成員一起為政府的績效改進而努力，切實負起自己應承擔的責任。

(五)發展民間專業評估機構，建立第三方獨立評價機制

民間專業評估組織的權威應當來自自身形象和信用的長期積累和競爭，而不是簡單的來自于政府職能的轉移或者政府的授權。一般而言，專業評估機構作用的發揮程度主要取決于三個因素：一是政府提供的空間，即政府能否對專業評估機構的職能進行清晰界定，并切實保證它的獨立性，避免行政干預，這是保障評估公正性和客觀性的關鍵，也是專業評估機構能否獲得持續發展的關鍵。二是專業評估機構自身的治理機制及從業人員的素質，這是評估結果科學性的重要保證。三是經費來源及保障。這是專業評估機構開展工作的必要條件，并且可能由于經費來源的不同而影響到評估職能的發揮。對于那些操作科學規范，信譽度較好，評價結果得到公眾普遍認同的專業評估機構。政府可將其評價結果作為績效評價主渠道的參考和補充，納入政府績效評價體系，根據實際情況給予適當的權重，并按照市場法則支付相應的報酬或補貼。

[責任編輯馮勝利]