論高校學生管理法治化建設存在的主要問題及對策

　　摘要：加強高校學生管理法治化建設對于實現高校法治化建設具有非常重要的意義，針對目前高校學生管理法治化建設存在的主要問題，宜從建立健全學生管理法律制度體系、理清高校管理過程中與學生之間的法律關系、完善學生管理工作程序法治化建設、提高學生管理者法治化意識、健全學生權利救濟制度等方面予以完善，實現高校學生管理工作的法治化、民主化、規范化和科學化，以切實推動高校法治化建設進程。
　　關鍵詞：高校學生管理；法治化建設；主要問題；完善措施
　　
　　高校學生管理工作是通過對學生的日常管理達到育人的目的，其管理理念和模式本身對學生的成長起著至關重要的作用， [1]實現高校學生管理工作的法治化，培養具有法治觀念的新時代大學生，以使其畢業后適應時代的發展，是高校學生管理工作法治化建設的努力方向。筆者認為，高校學生管理法治化是一個動態的概念，是依法治國，依法治校的具體體現，是指高校學生管理機構以國家的相關法律法規為基礎，建立健全高校學生管理規章制度體系，用以調整學生管理法律關系主體之間的權利義務關系，以法治的觀念，構建合理的學生管理工作的權利結構形式和制約機制，在限制和正確運用學生管理權力的基礎上，逐步實現高校學生管理工作的法治化、民主化、規范化和科學化的動態實施過程。
　　
　　一、高校學生管理法治化建設的主要問題
　　
　　高校學生管理制度法治化程度不夠。我國的《教育法》和《高等教育法》比較詳細地規定了學生的權利種類，但是保障學生具體權利的法律缺位。目前高校的管理制度至少存在兩個方面的問題，一是內容不符合相關法律的規定，比如有些高校的圖書館抓住偷書學生后，便依據該館的規章制度，對學生進行罰款并張榜公布的處理，這樣的規章制度顯然違背了《行政處罰法》執法主體的規定[2]；二是對學生權利的規定重視不夠，打開高校的學生管理制度，設定學生義務和責任的內容多，關于學生權利的規定較少。近年來不斷出現的學生因其權利受到影響和限制而將將學校上訴到法院的現象，從側面反映出高校管理制度法治化程度的欠缺。
　　高校學生管理過程中與學生之間的法律關系比較模糊。高校與學生之管理與被管理的關系，一方面表現為教育管理，另一方面表現為日常管理。雖然表面上同是管理與被管理，但二者的法律性質截然不同。[3]高校在實施學生管理過程中與學生之間發生的法律關系如何定位，看法不一，比較模糊，從目前已有的研究來看，主要存在兩種法律關系說[4]。一是行政法律關系說。二是民事法律關系說。以上兩種法律關系學說雖然自有其理，但是具體說來，筆者認為在法律關系的概念、主體、客體、內容等方面還是缺少明確具體的界定，總體上說還是比較籠統、模糊的。
　　學生管理工作程序法治化欠佳。按照高校學生管理工作法治化的要求，高校學生管理中管理者與被管理者是雙方主體，管理者具有優益權。因此，如果沒有制度化的管理程序，就可能導致管理權不受約束，從而造成某些管理者最大限度地擴張自己的權利，這顯然有違法治原則。學生管理過程中不遵循合理的程序做出的各種處罰是沒有法律效力的。目前，各種法律法規僅對學生權利保護進行原則性的規定，缺乏操作性，高校重實體、輕程序，忽視對運作程序的配套規定，使管理顯得過于主觀化、隨意性。
　　學生管理者法治化意識欠佳。對大學生權利的侵害和限制，沒有引起學生管理工作者的高度重視，究其原因是學校管理工作價值導向和學生管理工作者法治意識比較淡薄的問題。[5]計劃經濟體制思想的慣性，使高校不少學生管理工作者過分強調有效的規范和維護正常的學校教育秩序，把學生作為管理的客體，視學校規章制度為管理學生的工具，而對如何維護學生的權益重視不夠，沒有認識到有效的規范和維護正常的學校教育秩序的目的是為了維護和實現人的權益。
　　學生權利救濟缺乏有效的法治化途徑。高校學生管理過程中，學生權利受到侵害時，可能的救濟途徑一般是申訴、行政復議和行政訴訟，但實際上由于制度設計和貫徹問題，申訴和行政復議很難發揮應有的作用，在當前高校管理實踐中尤其是高校與學生之間的管理法律關系中，有關對學生進行權利救濟的規則較少且模糊不清。[6]因此，多數救濟只能向法院提起行政訴訟。由于在受案范圍上還存在著爭議，大量案件還不能得到司法救濟。
　　
　　二、完善高校學生管理法治化建設的措施構想
　　
　　1．加強規章制度建設，建立健全學生管理法律制度體系。高校在制定規章時應當遵循合法性、合理性、正當程序、法律本位、民主公開等原則。[7]建章立制應嚴而有度，多用倡導性條款、少用禁止性條款、慎用懲罰性條款，在規章制度中明確相應的程序和懲罰主體，并規定具體的救濟措施。同時要建立健全專家咨詢論證、公眾參與、合法性評估等制度，完善規章制度等規范性文件的制定程序，建立健全跟蹤反饋和責任追究制度。首先，要建立和完善高校法制部門，高校應設立專業法制部門并聘請法律專業人士擔任成員或者顧問，積極參與有關學生管理政策的修改和審訂工作或批評意見，并進行監督；開展法律服務，為學生提供法律咨詢以及規避法律風險。[8]其次，要清理與現行的法律法規相抵觸的的規章制度，完善現行規章制度中不符合或者違背法律法規的部分，使之適應法律法規規定。第三，要重點修改與大學生管理有關的教育法規，如《學位條例》、《普通高校學生管理規定》等，在明確高校的立法權限基礎上，明確國家對大學生管理的具體要求，以使高校制定的規章制度具有法律賦予的權威性。
　　 2．準確認識高校管理過程中與學生之間的法律關系。高校與大學生之間既有民事法律關系的內容又有行政法律關系的內容，對于高校與大學生之間作為民事法律主體的權利保護，我國《民法通則》及其相關法律法規已經有了比較明確而具體的規定；但是高校與學生之間作為行政法律關系主體的權利保護，還需要制定相應的法律法規予以明確，以形成一個完整的高校與學生之間法律關系的法律體系。目前高校與學生之間的法律關系，法律意義上主要包含兩層內容：其一，具有行政法律關系的性質。高校按照國家的相關法律法規，受國家的委托對大學生的有關事項進行管理。其二，大學生與高校之間存在民事法律關系。在確定兩種法律關系時要注意不管是行政還是民事法律關系，學生均處于弱者地位，在確定法律關系時，如何保護學生的合法權益，是學生管理法治化要注意的一個關鍵問題。同時在確定高校管理過程中學校與學生之間的法律關系時，要注意到大學生的身份的雙重性，其一是國家公民，其二他們是正在學校接受高等教育的學生。高校一方面有權依法對學生進行管理；另一方面有義務尊重和保護學生的權利。“學生管理必須有利于每個學生的全面發展，必須具有教育性，為此必須做到有管有放，有寬有嚴，必須體現民主、平等的精神，重在培養與疏導。”[9]
　　3．加強和完善學生管理工作程序法治化建設。具體說來，高校學生管理程序化法治建設應包含以下內容：首先，重視送達與告知。確保學生的知情權不受侵犯。其次，重視說明理由。高校在對學生作出某項剝奪權利的行為時，必須在執行前向當事學生說明理由。第三，完善聽證制度。聽政制度制度是行政程序法律制度的核心，其功能是使相對人有權站在利害關系人的立場上，使自己的意見反映到行政主體的決策中去，使權力與權利相制衡[10]。具體操作過程中，高校聽證程序應注意處理好聽證主持人、參與人的選定及聽證結果的效力等問題。第四，推進校務制度。校務公開是加強民主管理和民主監督，保證和維護廣大學生合法權益的有效途徑，也是保障廣大學生最大限度行使知情權的最有效方式之一[11]。
　　4．努力提高學生管理者法治化意識。首先，高校學生管理者要確立學生權利至上的管理理念。權利至上要求高校管理者尊重被管理者的基本權利。在設定大學生義務時，還必須考慮與該義務相對應的權利是否得到保障，重視用權利至上的理念對一些傳統行為方式進行重新審視。其次，高校學生工作管理者要提高法律意識。一是高校要通過舉辦教育法制講座、敦促鼓勵自學等方式，培養管理者的民主思想、平等觀念、公正精神、權利意識、法治理念等法律意識。[12]二是高校學生管理者要養成嚴格執行法律及依法管理的自覺性。高校學生管理必須遵守行政法治要求，按照權限法定的原則行事，防止權力的濫用和亂用。第三，高校學生管理者應確立以學生為本的服務意識。學校應以學生的利益和成長需求為出發點，以尊重學生的主體選擇為前提，按照權利和責任相平衡的原則，為學生提供周全的服務，正確認識和處理服務和被服務的關系。
　　5．建立健全學生權利救濟制度。建立和完善學生權利救濟制度是高校學生管理法治化的重要內容，也是推進依法治校，保障學生合法權益，實現高校學生管理法治化的重要舉措。具體而言，筆者認為高校應從以下方面著手建立健全學生權利救濟制度：建立和完善學生申訴制度；建立健全校內仲裁制度；建立健全教育行政復議制度；建立健全教育行政訴訟制度。
　　作者單位:長江師范學院
　　
　　參考文獻：
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　　[5]齊元軍，劉曉莉．高校學生管理法治化探析[J].山東理工大學學報，2005，（4）：89．
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　　[7]勞凱聲．高等教育法規概論（第2版）[M]．北京：北京師范大學出版社，2000.