不同國家審計模式下審計獨立性的比較

　　摘要：國家審計模式是指國家審計領導體制，是包括審計機關隸屬關系和權力劃分等方面的制度和體系的總稱。目前世界上有四種國家審計模式，各國政治制度不同，采用的國家審計模式也不同，國家審計的獨立性也有區別。
　　關鍵詞：國家審計；國家審計模式；獨立性
　　
　　國家審計，也稱政府審計，一般是指國家組織和實施的審計，確切的講是國家專設的審計機關所進行的審計。國家審計是國家上層建筑的組成部分，其實質是通過監督，反作用于經濟基礎，為公共需要和公共利益服務。國家審計模式是指國家審計領導體制，是包括主要指審計機關隸屬關系和權力劃分等方面的制度和體系的總稱。當今世界各國幾乎都實行了國家審計制度，但是，由于各國社會政治制度、經濟文化發展不平衡，地域、民族、歷史存在巨大差別，各國的國家審計的模式呈現出多樣性。目前，國家審計模式有立法型審計模式、司法型審計模式、行政型審計模式和獨立型審計模式。獨立性是審計的本質特征，是審計監督的“生命之水”。國家審計的獨立性主要是指審計機關在組織上、人事上和經費上與被審對象無依存或利害關系。國家審計模式不同，審計的獨立性也有差異。
　　
　　一、立法型審計體制
　　
　　立法型國家審計模式亦稱英美模式，因為這種模式最早在英國建立并實行起來，后在美國得到進一步的發展和完善，并為英聯邦國家和其他國家所效仿。在這種國家審計模式下，國家審計機構隸屬于立法部門。1861年英國即在議會內設立決算審查委員會負責審查決算和向議會提出報告。1866年6月28日倫敦議會通過《國庫與審計法》。并依此法于1867年成立了國庫審計部。《國庫與審計法》的頒布標志著世界上第一個現代立法模式國家審計制度的產生。1983年英國議會成立了國家審計署。由議會專項撥付審計經費，負責審計政府所有部門和公共機構的賬目。審計長由議會提名國王任免，為終身制。受英國的影響，1921年美國總統簽字頒布了《預算和會計法案》，該法案由國會提出，其主要內容是在國會之下，設獨立于國家行政機構的審計機關——美國會計總署（GAO），負責對政府部門的會計資料及其所有公共資金的收入、支出和運用進行檢查和監督，并將其結果向國會報告。
　　盡管立法型的國家審計制度源自于英，但其完善卻是在美國，因此，美國應是立法模式最具代表性的國家之一。美國國家審計機關的機構設置，體現出較強的獨立性特征：
　　（1）從審計機關負責人的任免上來看，美國會計總署的最高行政領導——主計長的產生程序為：由國會兩院和兩黨議員組成的特別委員會推薦3名候選人，再由總統從中確定一人交參議院表決通過，最后由總統根據參議院的最終選舉結果正式任命。主計長每屆任期15年，不得連任，在任期內，其職位不受政府更迭和國會換屆的影響，只有在參、眾兩院聯合決議后才能被罷免。截止到目前，會計總署還尚未發生主計長因國會作出聯合決議而被免職者。由于主計長所具有的獨特地位及較長的任期，使得總統無法對主計長構成威脅、從而保證了主計長能夠獨立地開展工作。
　　（2）從人事安排上來看，會計總署的內設機構和人員均由主計長自行決定，不受其他部門或個人的干涉及影響。而且，會計總署與各州或地方審計局之間，不存在任何領導或指導的關系。
　　（3）從審計機構的經費上來看，會計總署的經費由國會單列預算予以保證。在這種模式下，國家審計機關地位高，獨立性強，不受行政當局的控制和干預。這是現代國家審計中最為普遍的一種模式。
　　
　　二、司法審計模式
　　
　　司法型審計模式是在國家審計機構內部設立司法部門，例如設立審計法院，國家審計擁有有限司法權，從而強化了國家審計職能。司法型審計體制最初起源于法國，1807年9月16日，法國正式通過法令，決定按司法制度和體制新建國家審計法院。該法令規定，審計法院的地位僅次于最高法院，享有與其相等的權力；審計法院的裁決為終審判決；財政部長必須執行審計法院的最終判決；審計法院院長實行終身制等。現在世界上實行司法型審計體制的國家主要有：法國、意大利、西班牙、盧森堡、葡萄牙等20多個國家。
　　在這種審計模式下，國家審計的司法化，使其獨立性得到了進一步的加強。
　　 （1）從組織人事上看，審計法院所有成員都具有法官資格，采用終身制，受法律保護，審計官員不得隨意被免職或調動。終身制特權的確立，為法官解除了后顧之憂，使其能夠不屈服于任何威懾權力，客觀公正地履行其職責。
　　 （2）從審計工作職權上來看，審計法院對于審查出的重大案件，有權直接進行審理，并追究當事人的責任，同時有權根據審計結果做出判決。
　　 （3）從審計工作方面來看，審計法院在進行審計調查時，享有充分獨立的調查權，任何人無權干涉。雖然審計法院每年要向總統和議會呈交審計報告，但總統和議會都無權強制審計法院進行某項審計。
　　
　　三、獨立型政府審計模式
　　
　　 在獨立型審計模式下，政府審計機構不屬于任何國家機構，獨立于政府、議會和法院之外，單獨形成國家政權的一個分支。現在世界上主要有德國、日本等國采用這種模式。最早嘗試獨立模式國家審計機構的國家是德國。德國的國家審計可追溯到1714年，當時普魯士國王威廉一世設立了德國歷史上第一個專門的審計機構——總會計署，這是一個獨立于行政部門之外的外部審計機構。至1796年，總會計署改名為“最高會計署”，由國王直接控制。1824年12月18日，國王發布命令，使國家審計機構重新獲得了獨立性。這種獨立性不僅是相對于行政部門而言的，對立法部門和司法部門也具有意義。也就是說，國家審計機關已獨立于三權之外，是具有自治權的部門，只對國王負責。1985年，為了完善國家審計體制，德國頒布了《聯邦審計院法》。法案規定，聯邦審計院既不屬于立法部門，也不屬于司法部門，而是一個獨立的財政監督機構，只對法律負責和作為顧問，為立法部門和政府部門提供幫助。
　　 獨立型國家審計模式起源于德國，但最具代表性的國家當推日本。日本的會計檢查院是一個獨立于國會、內閣和司法部門的經濟監督機構。依據獨立模式設立的會計檢查院，相對于其他模式下的國家審計機關而言，地位更超脫，獨立性更強，更有利于客觀公正地履行審計職責。會計檢查院的獨立性主要表現在：
　　 （1）從審計機關負責人的任免上來看，會計檢查院檢察官人選要經國會同意，內閣任命，天皇批準。檢察官任職年限為7年，在任期內，檢察官的身份將得到保障。檢察官除確系因病不能堅持工作、瀆職或犯有應服監禁以上刑事罪，并經檢察官會議通過、國會批準外，不得被任意罷免。
　　 （2）從審計工作方面來看，會計檢查院制定的有關條例具有強制性。這些條例的制定和修改由會計檢查院負責，不受政府的干涉和監督。
　　 （3）從審計機構的經費上來看，會計檢查院的經費預算由國會審定，內閣不得隨意削減會計檢查院的經費預算。如果發生削減，會計檢查院可以要求國會保持原預算，資金可以從預備費中調劑。
　　
　　四、行政型審計模式
　　
　　 行政型政府審計體制由原蘇聯率先建立，并主要為原東歐一些社會主義國家所采用。1918年7月，前蘇聯成立了負責財務控制和審計監督工作的國家監察人民委員部。1920年1月又更名為工農檢查人民委員部，1923年又將中央監察委員會和工農檢查人民委員部合并，至此基本形成了行政模式的國家監督體系。在這種審計模式下，政府審計機構從屬于政府行政部門。目前采用這種審計體制的國家為數不多。并且處于減少的趨勢，現在實行這種模式的國家主要有中國、韓國。下面主要以我國的國家審計為例分析行政型審計模式的獨立性。
　　 我國憲法規定：“國務院設立審計機關，……審計機關在國務院總理領導下，依照法律規定獨立行使審計監督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉。”我國《審計法》規定“中央設立審計署，領導全國的審計工作，歸國務院總理領導并對其負責。在縣級以上地區設立審計機關，由上級審計機關和本級人民政府領導，并對其負責。”
　　與前三種審計模式相比，行政型審計模式下，審計機關的獨立性最弱，表現在：
　　（1）從組織機構上來看：最高審計機關負責人由政府首腦提名，國家權力機構決定人選，并接受政府首腦的領導；地方審計機關負責人由地方人大或其常委會任命，接受當地政府的領導。對地方審計而言，還存在一個雙重的領導體制，這就使得審計機關與政府存在著密切的聯系，組織機構上的不獨立，使得審計機關難以實現自己的監督職能。
　　（2）從經費來源上看，審計法規定，審計機關履行職責所必需的經費納入財政預算，由本級人民政府予以保證，形式上看審計經費有法律條文來保證，但是實際上還是要受制于當地政府，審計經費由被監督的財政部門說了算，在這種情況下，審計有時不得不在經費保障和加強財政監督兩者之間做出選擇。
　　在這四種審計模式中，獨立型審計模式的獨立性最強，在這種審計模式下，審計機關保持對＂三權分立＂的中立地位，在不受任何一方影響的前提下實施審計監督，保護國家的最大利益。司法型審計模式由于審計機關兼具一定的司法權力或司法職能，側重于追究和審查當事人的財務責任，強調的是審計的權威性。立法模式通過法律使審計監督對整個國家機器的正常運轉起到制衡作用，通過強化服務性的方法保證審計機關的權威性和獨立性。行政型審計模式下審計機關的獨立性最弱。在這種模式下，由于審計機關主要是圍繞政府部門的中心工作開展服務，所以政府部門的意志在很大程度上左右著審計機關的工作范圍和審計處理。
　　作者單位：貴州大學繼續教育學院
　　
　　參考文獻：
　　[1] 李季澤．國家審計法理［M］．北京：中國時代經濟出版社，2004.
　　[2] 石愛中．審計研究[M]．北京：經濟科學出版社，2002.