關(guān)于完善糧食直接補貼制度的思考

　　摘要：國家對種糧農(nóng)民實施直接補貼，是保護農(nóng)民利益，增加農(nóng)民收入的重要措施，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，貫徹黨的“三農(nóng)”政策，促進農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要政策和舉措。因此，如何不斷完善我國糧食直接補貼制度，調(diào)動農(nóng)民種田積極性，促進社會主義新農(nóng)村的建設，具有重要現(xiàn)實意義。
　　關(guān)鍵詞：農(nóng)民；直接補貼；農(nóng)業(yè)發(fā)展；補貼機制
　　
　　近年來國家出臺了不少農(nóng)村政策，這些政策含金量較高，重點突出。特別是對種糧農(nóng)民實行直接補貼的政策，即把通過糧食流通環(huán)節(jié)的間接補貼改為對種糧農(nóng)民實行直接補貼，在對種糧農(nóng)民直接補貼的同時，對種糧農(nóng)民柴油、化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料增支實行綜合直補政策，2006年國家財政拿出100多億元，2007年又拿出156億元，實現(xiàn)了對種糧農(nóng)民利益的直接保護，在調(diào)動農(nóng)民種糧積極性，實現(xiàn)國家糧食安全等方面發(fā)揮了巨大作用。
　　
　　一、實施糧食直接補貼政策的現(xiàn)實意義
　　
　　長期以來，由于受財力所限，加之農(nóng)業(yè)人口基數(shù)較大，我國對糧食補貼的重點在流通環(huán)節(jié)，農(nóng)民種糧收益不能得到有效保護，農(nóng)民種糧的積極性受到嚴重影響。為保護農(nóng)民利益，實現(xiàn)糧食安全，在國家財政收入連續(xù)數(shù)年以較快速度增長的同時，實施糧食直接補貼政策，這對促進社會主義新農(nóng)村建設具有重要意義。
　　其一，對農(nóng)民實施直接補貼制度，有利提高政策效率。對生產(chǎn)者進行直接補貼，是一種在實現(xiàn)同等目標條件下，效率損失相對較小的政策選擇。當前許多國家對農(nóng)民的補貼都逐漸轉(zhuǎn)向?qū)嵤┲苯友a貼，補貼方式的變化除了適應世界貿(mào)易組織的有關(guān)規(guī)定、減少價格扭曲以外，還提高了政策效率，在經(jīng)濟上具有合理性。在我國推進社會主義新農(nóng)村建設的關(guān)鍵時期，在現(xiàn)有財力的基礎上，為了有效地提高政策效率，實施對農(nóng)民直接補貼制度，對推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設，提高支農(nóng)資金的使用效率，有著重要的政策導向作用。
　　其二，對農(nóng)民實施直接補貼，有利增加農(nóng)民收入，保護農(nóng)民利益。農(nóng)產(chǎn)品由賣方市場進入買方市場以來，農(nóng)民增收面臨諸多限制因素，增長一直處于低位。如果任由這樣一個龐大的低收入群體長期存在，城鄉(xiāng)收入差距進一步擴大，將直接影響經(jīng)濟的健康發(fā)展，給社會穩(wěn)定帶來隱患。在建設社會主義新農(nóng)村，加快農(nóng)業(yè)發(fā)展的新時期，應當全面建立起財政扶持的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系，形成以保護基本糧食生產(chǎn)穩(wěn)定為基礎、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為核心、農(nóng)民增收為目標、財政扶持為后盾的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系。因此，政府實施直接補貼農(nóng)民的政策，不僅滿足農(nóng)民增收的要求，還可進一步調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。農(nóng)民通過發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，與糧食企業(yè)和其他糧食經(jīng)營者公平進入市場，參與市場競爭。這種改革不僅激活了農(nóng)民的創(chuàng)造力和能動力，而且增強了農(nóng)民從事第一產(chǎn)業(yè)的積極性，促進糧食增產(chǎn)、增收。
　　其三，對農(nóng)民實施直接補貼，有利創(chuàng)新支農(nóng)機制，調(diào)動農(nóng)民種糧的積極性。實施對農(nóng)民直接補貼政策，改變了長期以來沿用的間接補貼方式，使廣大農(nóng)民更直接、更快速、更充分地得到政策帶來的實惠，創(chuàng)新了國家支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的機制，為整合財政支農(nóng)資金，改革政府支持“三農(nóng)”方式，進行了有益的嘗試。糧食直補政策的目標是提高農(nóng)民收入和保護農(nóng)民的種糧積極性，因此，這一政策的落實，使農(nóng)民感到了政府對種糧農(nóng)民的關(guān)懷，對他們的保護。國家直補政策向農(nóng)民發(fā)出了鼓勵種糧的信號，發(fā)出了高度重視糧食安全的信號，使廣大農(nóng)民群眾加深了對黨的惠農(nóng)政策的了解，樹立了建設社會主義新農(nóng)村的信心，對調(diào)動農(nóng)民種糧的積極性，具有長遠的導向作用，使更多的農(nóng)民安心務農(nóng)，實行科學種田，種優(yōu)質(zhì)糧。
　　其四，對農(nóng)民實施直接補貼制度，適應了國際經(jīng)濟形勢變化的需要。根據(jù)WTO關(guān)于農(nóng)業(yè)補貼的規(guī)定，各國必須嚴格遵守有關(guān)“綠箱”“黃箱”“藍箱”的政策。從發(fā)展趨勢來看，各國大都經(jīng)歷了從“黃箱”到“藍箱”、“綠箱”的過渡，一方面要減少引起生產(chǎn)和貿(mào)易扭曲的“黃箱”政策，另一方而又不能使得農(nóng)民的利益受到損失。直接給農(nóng)民收入補貼，對農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易影響極小，符合WTO“綠箱”政策規(guī)定。據(jù)經(jīng)合組織統(tǒng)計，如果沒有補貼，國際農(nóng)產(chǎn)品價格將會提高31%。實際上，我國農(nóng)產(chǎn)品價格之所以比國際市場高的一個主要原因就是發(fā)達國家對農(nóng)民的大量補貼。國內(nèi)形勢和國外趨勢逼迫我們認真考慮對農(nóng)民直接補貼。因此，對農(nóng)民實施直接補貼制度，適應了經(jīng)濟形勢變化的需要。
　　
　　二、糧食直接補貼政策實施中存在的問題
　　
　　直接補貼政策是目前許多國家支持和保護農(nóng)業(yè)的主要方式之一，但由于不同國家的國情國力、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀況和貿(mào)易狀況等都有一定差別，因此，在補貼模式、補貼環(huán)節(jié)、補貼依據(jù)、補貼標準的確定等方面仍然存在較大差異。我國實施的糧食的直接補貼政策，是對原來糧食補貼政策的重大改革，在保護農(nóng)民利益、增加農(nóng)民收入，調(diào)動農(nóng)民種糧的積極性等方面，發(fā)揮了重要的積極作用，給農(nóng)村帶來了新氣象，使農(nóng)民得到了更多的實惠。但與此同時，實施中的一些問題也有待于我們?nèi)ミM一步完善。
　　1.糧食直接補貼面積的核定不夠科學。在征收農(nóng)業(yè)稅、政府沒有實行直接補貼的情況下，農(nóng)村一些村組對種植面積的統(tǒng)計存在漏洞，使一些農(nóng)民少報耕地，導致統(tǒng)計的種植面積與實際種植面積的不一致。當免征農(nóng)業(yè)稅，實施糧食直補政策時，由于是按實際計稅面積進行補貼，從而導致糧食直接補貼面積與農(nóng)民實際種植面積存在一定差距，即所謂的“黑地”問題逐漸暴露出來，成為當前推進糧食補貼方式改革的突出問題。
　　2.糧食直接補貼的效果不夠明顯。近幾年以來，化肥、柴油、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格普遍上漲。農(nóng)資價格的上漲增加了農(nóng)民種糧的生產(chǎn)成本，增加了農(nóng)民的負擔，影響農(nóng)業(yè)投入增加，由此可能造成糧食產(chǎn)量的下降。顯然，生產(chǎn)資料價格上漲無論對農(nóng)民收入還是對糧食產(chǎn)量都將產(chǎn)生不利影響，使糧食直接補貼效果大打折扣。
　　3.補貼標準相對較低。憑借國內(nèi)雄厚的財政實力，發(fā)達國家對農(nóng)民的直接補貼水平較高。2002年歐盟每公頃面積支付金額為690.02歐元，美國直接補貼在全部農(nóng)產(chǎn)品銷售收入中所占比例為6%，日本直接補貼的標準是支付生產(chǎn)成本差異的80%，平均每公頃補貼7.8萬日元。我國多數(shù)地區(qū)的補貼標準在每公頃150-400元之間，在農(nóng)民收入中所占比例不足1%。
　　4.補貼發(fā)放成本過高。為了確保糧食直接補貼政策工作的順利進行，各地在宣傳發(fā)動、人員培訓、制定方案、組織實施等方面都做了大量工作，支付了大量的費用。為了宣傳直補政策，縣鄉(xiāng)財政部門工作人員走村進戶，深入田間地頭直接向農(nóng)民發(fā)放糧食直接補貼和綜合直補宣傳單；粉刷固定標語，張貼小標語，出動宣傳車輛，并對直補工作人員進行專題培訓。為了強化督導檢查，確保政策落實到戶，財政部門督導組成員在直補期間下鄉(xiāng)督導檢查，同時還需要信用社同志和包干干部、村干部的密切配合，耗費了大量的人力、物力和財力。
　　5.補貼計算方式不盡統(tǒng)一。發(fā)達國家基本上都建立了完善的補貼體系，對直接補貼的對象、計算補貼標準等都有明確的規(guī)定。我國農(nóng)業(yè)直接補貼剛剛開始實行，許多地方仍然在探索階段，各地對補貼的計算并沒有形成一種統(tǒng)一的公式。
　　
　　三、完善糧食直接補貼制度的思考
　　
　　財政對農(nóng)業(yè)給予補貼是當今世界許多國家經(jīng)濟發(fā)展的基本戰(zhàn)略，對糧食的直接補貼政策既提高了補貼資金的效率，又符合WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議的要求。在我國全面取消農(nóng)業(yè)稅，并實施對種糧農(nóng)民給予直接補貼的政策，是貫徹黨的“三農(nóng)”政策的重要舉措。
　　1.科學合理測定補貼面積，規(guī)范補貼范圍。糧食直接補貼政策的出臺，標志著我國糧食流通制度改革不斷向縱深發(fā)展。因此在堅持以收入為主，兼顧促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，追求農(nóng)業(yè)安全的同時，只要農(nóng)民種地就應該給予補貼。要鼓勵農(nóng)民種糧，充分調(diào)動農(nóng)民種田的積極性，針對“黑地”，實行補貼時也不應該被排除在外。這就需要政府部門重新科學測定補貼面積，這樣有利于激勵人們的種糧積極性，增加糧食產(chǎn)量，提高農(nóng)民收入。
　　
　　2.降低補貼執(zhí)行成本，提高直接補貼政策的效率。目前各項補貼操作過程的成本既包含了帶給農(nóng)民的補貼款，同時也包含了政府的執(zhí)行成本。我國現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)直接補貼政策屬于分項式補貼，除糧食直補外，還有良種和農(nóng)機補貼等，為了彌補化肥、農(nóng)藥、柴油等農(nóng)資價格上漲對農(nóng)民收入的影響，又增設綜合補貼。實踐證明，這些惠農(nóng)政策確實直接起到了促進糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收的效果。但是，分項補貼導致資金分散，每項補貼都很低，而且分項補貼還屬于“特惠制”，不是每個農(nóng)戶都能享受，這就大大降低了補貼的激勵效果。為了提高糧食直接補貼的效果，應將單項補貼合并執(zhí)行，實行糧食綜合直接補貼政策。糧食綜合直接補貼能夠使有限的財政補貼資金相對集中使用，大大減少工作量，有效降低制度的執(zhí)行成本，從而提高政策的激勵效果。
　　3.完善補貼機制，切實維護農(nóng)民的利益。針對糧食直補政策實施中經(jīng)費過高、手續(xù)繁瑣的現(xiàn)狀，政府在保證執(zhí)行效果的前提下應該盡量簡化操作過程，將有限的財政支農(nóng)資金盡可能多的轉(zhuǎn)化為農(nóng)民收入。在補貼資金發(fā)放的過程中，可實行“一卡通”、“一折通”，將糧食直接補貼資金通過財政部門直接撥付到信用社為個人建立的專門賬戶，從而杜絕補貼資金的截留、挪用，避免了補貼款的流失和大量重復的勞動，維護農(nóng)民的利益，將惠農(nóng)政策更好落實到戶，提高農(nóng)民的種糧積極性。
　　4.加大監(jiān)管力度，充分發(fā)揮補貼資金的使用效益。糧食補貼的目的是為了提高種糧農(nóng)民的積極性，增加農(nóng)民收入，同時確保我國糧食生產(chǎn)的安全。要保證補貼目標的實現(xiàn)，最好的辦法就是專款專用，即把糧食補貼資金用于糧食生產(chǎn)上。因此，補貼資金發(fā)放的時間應該盡可能提前到春耕前。因為春耕需要購買糧種、化肥、農(nóng)藥，但有的困難家庭資金有限，往往影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入不足。春耕已過再領到補貼時，補貼就被挪用到其它地方，使補貼資金沒能真正用到生產(chǎn)上，偏離了政策目的。因此要確保直補資金的專款專用，就要設置合理的資金發(fā)放時間，加大監(jiān)管力度，以充分有效地發(fā)揮補貼資金的使用效益。
　　作者單位：武漢商業(yè)服務學院
　　
　　參考文獻：
　　[1]郭偉.關(guān)于促進農(nóng)民增收的思考[J].經(jīng)