論農民土地權利的法律保護

　　摘要：化解農民土地權利面臨的危機，需要在物權法范圍內界定土地承包權為用益物權，將農村土地所有權人特定化；制定專門的土地征收征用法，列舉公共利益范圍，面向農民個人加大補償力度，引入正當程序原則；貫徹村民自治，建立農民權利表達機制，在最基層為農民土地權利保護奠定政治基礎；完善農民土地權利的法律救濟機制；在基本人權的層面為農民土地權利提供現實的法律保護。
　　關鍵詞：農民；土地權利；物權法；土地征收補償；村民自治
　　
　　我國古代政治家管仲言：“地者，政之本也。”申言之，土地是不可再生的稀缺資源，承擔著為生民安身立命，為國家提供政治穩定的政治經濟雙重互動功能。我國是以九億農民為最大群體的農業大國，農民穩定則農村穩定，農村穩定則社會穩定。而要使農村、農業和農民穩定，關鍵在于農村土地關系的穩定。是謂“土安則民安，民安則國安。”然而現實情況卻是，農村土地關系并不穩定，農民土地權利面臨嚴重的危機
　　
　　一、農民土地權利的物權保護
　　
　　農村土地制度是集體所有制與市場經濟在法律層面的展開。集體所有制是我國的根本經濟制度，市場經濟是我國實現經濟騰飛的必由之路。為此，農民土地權利保護的制度設計必須置于集體所有制與市場經濟的總體框架之下。
　　集體所有制財產進入市場，就要按照產權標準重新實現資源配置。物權法是市場經濟下對產權關系的法律表達。探尋集體所有制與市場經濟結合的現實路徑，就須將市場體制下農民對集體所有制財產（主要是土地）的權利以物權法規范重新予以界定，并在此界定過程中，克服計劃經濟時代建立的集體所有制與改革開放后建立的市場經濟存在的內在磨擦。
　　1.明確界定農民土地承包經營的權利性質為用益物權，并規定其享有用益物權人應享有的一切正當權利。《土地承包法》雖賦予土地承包經營權物權地位，但并未將其界定為用益物權。梁慧星《物權法》建議稿亦未界定。王利明《物權法》建議稿、人大法工委征求意見稿，雖作了界定，但在學界仍存爭議。
　　筆者認為，將農民土地承包經營的權利性質界定為用益物權，具有重大意義。首先，用益物權是所有權行使的一種方式， 作為用益物權的土地承包經營權能夠突出農民在集體所有制中的專有身份，其次用益物權是對所有權的一種限制，將農民土地承包經營的權利性質界定為用益物權可以限制來自鄉、村干部的公共權力干預。第三，可以凸顯用益物權本身具備而土地承包法缺位的權利。
　　2.明確所有權主體。用益物權是支配他人之物的一種物權，這就表明用益物權與他人之物的所有權之間存在著一種天然的聯系。所有權是確定財產歸屬關系的一種法律表述，只有財產的歸屬關系明確，財產的利用才存在可能。在財產歸屬不明的情況下，財產的利用也不可能存在法律的保障。
　　農村土地集體所有制乃經濟表達而非法律表達。以法學方法與法學思維視角，以物權法定之主體特定而客體不特定標準審視，憲法、民法通則、農業法、土地管理法確定的農村土地所有權人均屬無法律人格意義的集合群體，缺乏所有權主體的構成要素和運行原則，未明確產權結構及執行主體的界限和地位。
　　筆者認為，明確農村土地所有權主體，必須將集體經濟組織改造為法人，確立農民的成員權（股權、社員權）。以日耳曼法的總有形式改造集體所有權，即土地由一定農村社區組織所有。農民通過其代表機構或一定民主程序行使所有權，單個農民使用土地必須設立農地承包權或地上權。
　　3.依承包合同核發土地使用權證，確定排他性支配權利，對抗一切覬覦農民土地權利的行為。
　　
　　二、制訂《土地征收征用法》
　　
　　對農民土地權利的威脅，主要來自政府的征地，鄉村干部賣地及利益集團的圈地，而這方面勢力之所以能輕易搞到土地，根本原因在于土地的利益空間極大而獲得土地的成本極小。極隨意的土地征收制度使最嚴格的耕地制度形同虛設，要變更此局面，必須摒棄舊有征收征用規范，制訂《土地征收征用法》。
　　1.明確“公共利益”內容與范圍。羅馬法以及近代私法認為，所有權是天賦權利，上帝賦予所有個人對財產予以絕對支配權利，因而私有財產神圣不可侵犯。然而19世紀末20世紀初，所有權的個人本位為社會本位所代替。耶林認為，所有權形式之目的，不僅應為個人目的，同時也應為社會目的。土地所有權作為個體權利應服從于公共利益，進而實現土地權利的社會性。而國家是公共利益的代表，他有權委托其行政機構按法定程序和條件剝奪個體的權利。②基爾克、狄驥等皆持此說。受此影響，我國憲法第13、20條，《土地管理法》第58條，《房地產管理法》第19，《民法通則》第7，《國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第42條均將公共利益作為征收征用的當然條件。公共利益之規定本為善舉，然而在近年來圈地運動中卻被濫用，成為懸在個人權利頭上的達摩克利斯之劍。
　　市場經濟以個人主義為本位，市場主體追求個人利益最大化，而公共利益不應成為剝奪個人權利的當然借口。③羅爾斯說：“在不侵犯個人自由權利的前提下，力求兼顧社會大多數，特別是處于社會最不利地位的人的利益。” ④“每個人都擁有一種基于正義的不可侵犯性，這種不可侵犯性即使以社會整體利益之名也不可逾越。”⑤社會資源應優先用來建立社會最低限度的公平，以便使每個人能夠過上自尊的的生活。“法律制度只要能恰當地保證個人和團體追求利益行為的自由，既能夠保證資源使用的效率。”⑥我國應謹慎引用公共利益，借鑒日本、臺灣模式，采用列舉方式明確公共利益內容與范圍，不給惡意征地，圈地以口實。
　　2.改進土地征收補償制度。補償對象由所有權人改為面向使用權人。即將補償款直接交給農民本人而不是集體組織。補償標準以土地的市場定價為主，即參照土地開發后，房地產區位價格確定補償價格。補償范圍不僅包括土地補償費、安置費、附著物損失，應擴大到營業損失、社會保障補償、租賃損失補償等等。補償方式不僅包括現金補償，而且包括置換地安置、留地安置、土地債券安置、社會保險安置等等。
　　3.引入正當程序原則。現行土地征收征用制度在程序上存在透明度低、缺乏有效監督、缺乏公平裁決、事后補償等問題。《土地征收征用法》應健全土地征收程序，增強征收的公開性、公正性。首先征地以前應與農民協商，舉辦聽證會，保證農民具有平等的談判權與交易權；其次應有中立的專業機構對農民土地進行評估，以之為基礎對農民給以公平補償；征地方案確定后應公告公示，告知農民復議、訴訟的權利與期限。
　　4.轉變政府職能。圈地運動來自地方政府的推動，地方政府推動圈地運動的原因：其一在于地稅分流以后地方政府財政捉襟見肘的窘境；其二在于唯GDP是舉的政績評價標準。要根除這種基于升官發財的圈地運動，根本的措施在于轉變政府職能，變強勢政府為弱勢政府，變全能政府為有限政府，變管理政府為服務政府，將社會從國家中分離出來，為市場配置資源提供運作的空間。
　　回顧二十多年改革開放的歷史，就是一部政府不斷謙抑退出，社會循之跟進的歷史。農民土地權利保護有待于政府轉變職能，營造私權神圣的法治環境。
　　
　　三、為農民土地權利提供政治保護
　　
　　1.限制鄉村干部權力，強化農民土地承包經營權利。集體所有制產權模式下，所有權人不特定，導致管理人代行所有權人的權利，即鄉村干部成為對農民土地行使處分權的拍板角色，嚴重威脅農民的土地權利。為此，村民自治法應還原村干部公共事務召集人的服務角色，堅決地削弱鄉村干部的權力，按民主程序確定和調整土地權利與義務關系，使土地承包的私權利優位于鄉村干部的微觀行政權力。
　　
　　2.裁撤鄉鎮，擴大鄉村政治空間。除非亂世，中國“自古皇權不下縣，”千百年來，農村均實行村民自治。當今世界，也只有我國縣下設鄉，省下設市，實行五級政府管理體制，其結果是全國333個地區級市、44800個鄉鎮平添3000多萬行政干部，以農養政，極大地增加了農民負擔。以前鄉鎮主要工作為兩大項：一為收稅，二為計劃生育。農業稅及“三提五統”取消之后，鄉鎮只剩計劃生育一項主要工作。隨著教育醫療消費水平的提高及計劃生育“急剎車”負面影響的浮出水面，計劃生育政策已面臨改革。在此情況下，鄉鎮政府已是人浮于事，走入歷史性的拐點，裁撤鄉鎮的議題已提上議事日程。裁撤由上派專任干部組成的鄉鎮，建立由村干部、村民組成的社團性、合議制鄉鎮是村民自治的未來趨勢，當然，鑒于我國國情及穩定需要，此舉措須循改良、漸進、務實的路徑徐步圖之。
　　
　　四、完善土地承包權利的救濟機制
　　
　　1.擴大法院的受案范圍。法律是正義的最后一道防線，然而目前農村土地糾紛卻未能納入司法救濟范圍，致使農民窮無所告，抑不能伸。為使正義能澤被陽光下的每一個人，應擴大法院受案范圍，是農村土地糾紛進入司法程序，獲得司法之最后解決。
　　2.仲裁機構獨立化。公平的前提是獨立與中立。農村土地糾紛仲裁機構為準司法機構，其法律地位應從政府部門獨立出來，以其專業知識和自由心證獨立作出判斷。
　　3.減免訴訟費用。農民最大的問題是貧困，他們面臨的是生存問題。然而目前高額訴訟費用常常使他們望而卻步。為此應降低訴訟門檻，使農民不因無錢而放棄訴訟。
　　作者單位：丁萬星 河北建筑工程學院
　　王彥芳 河北北方學院醫學技術學院
　　申靜河北建筑工程學院
　　
　　參考文獻：
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