試論高校內部控制存在的問題與對策

　　摘要：本文揭示了我國高校在內部控制設計方面存在的一些問題，并對高校當前一些重要經濟事項的關鍵環節提出了相應的監控措施，旨在促進高校內部控制制度的建立與完善。
　　關鍵詞：高校；內部控制；措施
　　
　　近年來，隨著高校的合并與擴招，投資主體與籌資渠道的多元化，我國高校的辦學規模迅速擴大，經濟規模急劇增長。但在高?？缭绞娇焖侔l展的同時，也應該看到高校的職務犯罪、貪污腐敗和浪費現象日益嚴重。產生這些現象的原因是多方面的，其中沒有建立嚴密的內部控制制度，對一些重要經濟事項的關鍵環節缺乏有力有效的監督措施，無疑是最為重要的原因之一。內部控制包括內部控制機制和內部控制制度。內部控制機制是指單位的內部組織結構及其相互之間的運行制約關系；內部控制制度是指單位為防范財務風險，促進各項經營活動的有效實施而制定的各項業務操作程序、管理方法與控制措施的總稱。2001年，財政部把加強內部控制制度建設列為會計管理的四大工作之一。2006年被稱為中國的內部控制年，財政部、國資委和證監會相繼出臺了有關內部控制的規范、辦法或指引。那么在我國高校，內部控制存在哪些問題？對高校當前一些重要經濟事項的關鍵環節應采取哪些監控措施？本文擬就此作一些探討。
　　
　　一、高校內部控制設計方面存在的問題
　　
　　我國《會計法》第二十七條規定，“各單位應當建立、健全本單位內部會計監督制度。”內部控制與內部會計監督制度雖不完全等同，但它們的管理目標是基本一致的；內部會計控制是內部控制的重要組成部分。高校制定內部控制制度，應以《會計法》為依據，以會計及其相關工作中最薄弱的環節為重點（立足于會計而又不限于會計），研究制定操作性強，便于監督檢查，既借鑒國際慣例，又符合我國高校實際的內部控制規范體系。
　　第一，目前在我國高校，普遍存在著“重學費收入，輕創收管理”的問題。隨著高校投資主體和籌資渠道的多元化，各二級學院及其職能部門的創收收入日益增多。如何規范管理各部門利用學校資源獲取的創收收入，以平衡學校、部門和教工之間的利益，做到既照顧重點，又兼顧全局，這無疑是高校在設計內部控制制度時必須注意的一個重要原則問題。筆者認為，高校的內部控制制度應是規范高校各項經濟活動，覆蓋了人財物的全方位的一個管理系統。如果僅注重對學費收入的管理，而對創收收入放任不管或管理不到位，很容易形成各部門各自為戰的局面，進而滋生“小金庫”、職務犯罪和貪污腐敗現象。
　　第二，高校作為事業單位，各項收入毋需申報納稅，“稅收不進學?！钡挠^念長期影響著高校會計人員。這幾年隨著《中華人民共和國稅收征收管理法》的修訂，稅務機關加大了稅收征管力度，嚴格了減免稅審批權限，加強了對稅收違法行為的處罰。高校的后勤實體或校辦產業的各項經營收入、教室實驗室體育場地或設施的租金收入、以及教學教教輔部門對外提供的有償服務所取得的收入等，已被稅務部門作為稅收檢查的重點，高校因各種稅收違法行為被處罰的事時有發生。面對這種情況，筆者認為，高校在設計內部控制制度時，應隨著國家法律法規、政策制度等外部環境的改變而做出相應的修改或完善，以避免犯類似的錯誤。
　　第三，近年來，高校由于合并擴招，屬下各職能部門均是“人才濟濟”，面對這種情況如果還按舊的組織原則，以職務設崗，可以想見各職能部門的狀況會是怎樣。特別是一些技術性較強，日常業務很多的職能部門，因為按職務設崗，很容易造成一些人忙不過來，一些人又空閑無事。筆者認為，一個單位制定何種內部控制制度以及包含哪些內容，主要取決于該單位的特點和管理要求，包括組織機構的設置等。高校面對合并后新的人員構成狀況應改變舊的組織管理辦法。 “事在人為”，如果機構設置不合理，人浮于事，那么再好的制度也只能是一張廢紙。
　　第四，高校在設計內部控制制度時，應定期檢查其執行情況，對發現的薄弱環節要及時進行改進，對出現的問題要及時進行處理，保證內部控制落到實處，發揮實效。像一些高校的醫療費報銷規定就應因近年高校擴招，師生人數大增而做出適當的調整。如果還按過去的審批、報銷程序，全校的師生員工集中在一兩天內審核、報賬，其管理的效果便會大打折扣。
　　
　　二、對高校重要經濟事項內控措施的建議
　　
　　作為高校內部控制重要組成部分的內部會計控制，其內容主要以高校會計業務循環為基礎。高校內部會計控制方法則著重應把握以下四個要點：第一，要按照“不相容職務相互分離”的原則實施崗位分工控制；第二，要明確審批人的權限和經辦人的職責，實施授權批準控制；第三，要有對該項業務的全過程各個環節的控制；第四，要進行定期和不定期的監督檢查。下面擬就高校當前一些重要經濟事項的常見內控缺陷談談本人的看法。
　　
　　1．銀行貸款控制
　　為了解決高校在連續擴招后所面臨的建設資金供給不足的問題，政府鼓勵高校多渠道籌集辦學資金。各級財政針對高校教學樓、實驗樓和圖書館等改善辦學條件的重大基建項目，實行了財政貼息貸款政策。在高校多元化的資金來源中，銀行貸款所占的比例越來越大。目前因銀行貸款過多，背負債務危機的高校不在少數。一些高校盲目籌資，無合理的借款計劃，片面地認為只要能借到錢就好。有的高校計劃不周，甚至根本不做可行性預算。資金成本高，資產負債率居高不下，財務處長陷入“拆東墻補西墻”的困境。這種不顧償還能力、不計成本效益的銀行貸款，無疑會損害高校的可持續發展。如何使高校的銀行貸款做到適當、有度、合理，我們認為關鍵在于控制以下幾個環節：第一，建設項目要有可行性報告和貸款計劃，并通過高校職代會的批準；第二，貸款計劃與還款計劃的編制與該計劃的審批職務應當分離；第三，貸款合同的評估、審批、執行要分屬不同部門；第四，經辦人員不能接觸會計記錄；第五，會計記錄人員同負責收取貸款、償還貸款的職務要相互分離。采取這些措施，或許還不能徹底解決高校在銀行貸款方面存在的問題，但如果沒有這些措施，則無疑會使問題越積越深、越堆越多。
　　
　　2．教材和圖書的采購與付款控制
　　高校教材和圖書的采購分屬教務處和圖書館的相關職能部門。量大、款多、環節繁復是該項采購的特點，如購書折讓或折扣，教材回售等環節，如果管理不到位，監督不力，相關職能部門很容易形成“小金庫”，滋生腐敗現象。為此，高校應當加強該項采購與付款的內部控制，通過科學制定采購計劃，簽訂采購合同，努力降低采購成本，合理使用采購資金，保證教材和各類圖書的數量、質量均能滿足師生員工的需要。具體應注意控制以下幾個關鍵環節：第一，批量大、款項超過一定標準的重要采購需經過集體決策；第二，請購與審批、詢價與確定供應商、采購合同的訂立與審計、采購與驗收和付款等不相容職務要分離；第三，對計劃外采購、預付賬款或定金，要有明確的處理規范和授權批準制度；第四，建立健全驗收制度，實行驗收與入庫責任追究制。只有采取這些措施，才能有效杜絕該環節的錯漏和貪腐問題。
　　
　　3．對各項收入的控制
　　高校收費改革后，收入來源多樣化，資金渠道已不再是單一的財政撥款?，F行《高等學校財務制度》將依法多渠道籌集事業資金作為高校財務管理的主要任務。目前，高校收入來源主要集中在財政投入、學費收入和自籌資金三個方面。但高校作為投資主體的具有獨立法人身份的后勤實體所取得的經營收入，校內各單位創辦培訓班所取得的培訓收入等，亦不能小視。如果管理不到位，監督不力，一樣容易形成“小金庫”，滋生腐敗現象。為此，我們認為應注意控制以下幾個關鍵環節：第一，各項收入均要有預算，計劃外收入要有決策部門的批準文件；第二，收費標準要經過相關部門的授權批準；第三，開票、收款和記賬的崗位應相互分離；第四，開出的收據和發票要有專人核對、檢查，不需用收據和發票的單位應提供日常收入的明細記錄；第五，實行“收支兩條線”，收款單位不能坐支現金。這些措施看似簡單，但如果不做、或做的不到位，造成的后果和影響卻是極其嚴重的。
　　
　　4．固定資產控制
　　近年來，隨著高校招生規模的擴大，對教學科研用房、各類教學儀器設備等固定資產的需求不斷增長，由于財政投入不足，高校普遍面臨資金壓力；但另一方面，高校內部對各類固定資產的購置無統一計劃，隨意性較大，資產重復購置、越標準購置，從而造成固定資產在一定程度上的閑置浪費。要解決這一矛盾，就需要嚴格固定資產的管理，做到合理配置，物盡其用。為此，我們認為關鍵在控制以下幾個環節：第一，高校對固定資產購置、建造或處置應當實行預算管理，預算的編制和審批職務要分離；第二，固定資產的請購、采購或建造應當分屬不同崗位；第三，固定資產的驗收與采購、承建和付款職務要分離；第四，固定資產的使用、保管和記賬要分屬不同崗位；第五，固定資產的盤點應由使用、保管和記賬等不同崗位或不同部門的人參與；第六，固定資產的出租、出借和報廢應有明確的規范和審批程序；第七，嚴格授權批準制度，規定經辦人的職責范圍，明確審批人的批準方式、權限、程序和責任等。這些措施是保障高校固定資產安全與完整、促使其合理配置、物盡其用的必要手段。
　　
　　三、對高校內部控制的評價
　　
　　美國于2002年出臺的薩班斯法案404條款明確要求上市公司提交內部控制報告，除管理層對內部控制的描述外，還需要獨立注冊會計師對內部控制進行測試和評價，以驗證與財務報告相關的內部控制設計是否合理、執行是否有效。就我國高校而言，對內部控制的評價同樣要分為內部評價和外部評價。內部評價一般由高校的內部審計機構承擔，而外部評價則由財政、稅務、審計等國家政府機關和高校主管部門，以及注冊會計師事務所作為評價主體。在對內部控制進行測試評價時，不僅要關注其在保證財務報告真實準確完整、以及不存在重大錯報和舞蔽方面的作用，更要關注其為實現高校的戰略發展目標、保證高?？沙掷m發展方面的作用。
　　作者單位：廣東技術師范學院財務處
　　
　　參考文獻：
　　[1]張連起.內部控制的缺失與改進[J].會計之友，2006，7:74-76.
　　[2]李朝明.內部會計控制[M].廣州：暨南大學