“長久不變”與“自愿、有償”

　　城鄉關系是關鍵。從目前的狀況看，要加快農村經濟社會發展，才能追上城市經濟社會發展。只有農村同樣實現了富裕和現代化，整個國家的小康社會才有可能建立。
　　
　　9月30日，中國共產黨第十七屆三中全會召開前夕，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席胡錦濤專程前往安徽省，考察農村改革發展情況。
　　在滁州市鳳陽縣小崗村，胡錦濤總書記明確告訴當地百姓：
　　“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制是黨的農村政策的基石，不僅現有土地承包關系要保持穩定并長久不變，還要賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權。同時，要根據農民的意愿，允許農民以多種形式流轉土地承包經營權，發展適度規模經營。”
　　10月12日下午三時許，在北京人民大會堂，經中國共產黨第十七屆中央委員會第三次全體會議充分討論、認真審議、并一致通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中，如期出現“現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”、“賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權”、“允許農民以多種形式流轉土地承包經營權”等提法。
　　《決定》用“三個極大”高度概括了農村改革發展的偉大成就，即農村改革發展的偉大實踐，極大調動了億萬農民積極性，極大解放和發展了農村社會生產力，極大改善了廣大農民物質文化生活。
　　中國廣大農民的生產和生活在30年間經歷了數次重大變化。
　　自古以來，民眾莫不以生為本，以食為天。1978年，在安徽省鳳陽縣這塊土地上，人們為了滿足“吃飯”這個最基本的生存需求而謀劃生產方式的變革與嘗試之舉，恰是攻入舊體制最薄弱的環節，農民結束了掙“工分”吃大鍋飯的日子，生產積極性進發，一場全國性的解放和發展農村社會生產力的變革實踐從此開始。
　　上世紀80年代初期，隨著越來越多的農村勞動力外出務工經商，一批社隊企業和個體工商戶發展起來。1984年，黨中央、國務院發布文件，社隊企業正式更名為“鄉鎮企業”，并肯定它是國民經濟的一支重要力量。到1987年，全國鄉鎮企業從業人數超過8000萬，產值達到4764億元，第一次超過了農業總產值。
　　1980年2月，廣西壯族自治區宜山縣三岔公社合寨村的85戶農民，以無記名投票方式選舉產生了我國第一個村民委員會，實行村民自治、自我管理。1982年12月，村民委員會作為農村基層群眾性自治組織被寫入憲法。1988年初，《中華人民共和國村民委員會組織法》開始試行。正如此《組織法》有關參與人員所言：“8億農民實行自治，是一件很了不起的事情，是國家政治制度的一項重大改革。”
　　中國新的鄉村治理結構從此逐步形成。
　　本世紀初以來，隨著農民經濟活動的組織化程度快速提高，各類農村合作經濟組織開始風起云涌。有“三農”專家表示：“市場經濟環境中的農民合作組織，建立在自愿、民主管理的基礎上，是對農村要素的一次大重組，它的驚人能量將進一步地顯露出來。”
　　2006年，在中國延續兩千余年之久的農業稅退出歷史舞臺，民政優撫費、教育附加費、民兵訓練費、計劃生育費、民辦交通費等相繼全部取消。
　　到2007年，全國農民人均純收入達到4140元，比1978年增加了近30倍；農村絕對貧困人口數量由2.5億人減少到1500萬人；糧食總產量由改革開放前的3000億公斤增加到5000億公斤。
　　總會有新的問題與改革和發展相互伴生。農村改革，30年間成就巨大，而在中國經濟社會的工業化大潮中，“三農”問題也日益突出：
　　如何實現包括廣大農村和農民在內的全面現代化?農村勞動力該怎樣轉移?城鄉統籌的根本矛盾和解決思路在哪里?
　　此次十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》正是今后一個時期內有關“三農”問題改革發展的新的綱領性文件。
　　除去明確今后我國農村改革發展的指導思想、目標任務和重大原則之外，《決定》在加快農業發展、改善農民生活、創新體制機制等方面制定了四個時間表：
　　首先，著眼于全面建設小康社會的奮斗目標和建設社會主義新農村的要求，提出了到2020年的農村改革發展的基本目標任務。其中，農民人均純收入比2008年翻一番，消費水平大幅提升，絕對貧困現象基本消除。改革開放30年來，我國農民人均年純收入從134元增加到4140元，翻了將近5番。新的目標將使農民人均年純收入在12年內達到約8300元。
　　其次，我國現有62萬個行政村、3萬多個鄉鎮將繼續推進農村綜合改革，到2012年，基本完成鄉鎮機構改革任務，著力增強鄉鎮政府社會管理和公共服務職能。
　　第三，力爭到2020年，基本完成大型灌區續建配套和節水改造任務，加快病險水庫除險加固，確保2010年底完成大中型和重點小型水庫除險加固任務，確保 “十一五”期末基本實現鄉鎮通油(水泥)路。進而普遍實現行政村通油(水泥)路的目標。農民生產生活條件由此將大幅改善，為現代農業和農村進一步發展奠定重要物質基礎。
　　另外，《決定》提出加強農業公共服務能力建設，創新管理體制，力爭三年內在全國普遍健全鄉鎮或區域性農業技術推廣、動植物疫病防控、農產品質量監管等公共服務機構，逐步建立村級服務站點的目標，為農民提供覆蓋全程、綜合配套、便捷高效的社會化服務體系。
　　正如農業部農村經濟研究中心主任宋洪遠所指出，此《決定》并非年度性工作部署，也不同于往年農村工作會議上發出的普通文件，而是以中央全會的形式做出的一項發展改革重大決定。到2020年，國家將在加強農業基礎、增加農民收入、保障農民權益、促進農村和諧等方面繼續深化農村改革：
　　“改革開放30年之際，以中央全會的形式和高度制定農村發展改革新主題，一是為了總結30年來農村改革發展的成就和經驗，二是貫徹十七大精神，在新的發展起點上深化農村改革，最終走向中國社會全面小康。”
　　
　　中國報道：黨的十七屆三中全會為中國農村改革制定了新的路線圈。此《決定》中最主要的內容是什么?
　　
　　宋洪遠：《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》分為三大板塊：第一板塊著重指出新農村改革的重大意義；第二個板塊提出未來12年內，也就是到2020年，推進農村改革發展的總體思路、總體部署和總體要求；第三個板塊，也即《決定》的第3－6部分，是對四個方面進行了部署：第一是加強農村制度建設，第二是積極發展現代農業，第三是發展農村公共事業，第四是加強黨的領導。
　　《決定》最主要的內容可以概括為總體要求和三個任務：
　　總體要求就是《決定》的第2部分，明確了推進改革發展的指導思想、目標任務和重大原則，三大任務就是《決定》的第3－5部分，包括加強農村制度建設，積極發展現代農業，和發展農村公共事業。
　　這三點之所以是《決定》的核心內容，首先，要推進體制機制的創新與改革；其次，要從農村發展的角度，推進現代農業建設；第三，側重發展農村公共事業。這既是中央對城鄉整體協調發展的總體部署，也是推進新農村建設的實際要求。胡錦濤總書記前段時間在河南所講的“三大突破”，也就是指今后12年的農村發展要在這三方面取得突破。
　　
　　中國報道：改革開放30年來，中央一直高度關注農村發展和“三農”問題。與之前有關“三農”問題的各項決策相比，此次《決定》有何特色?其對中國農村及整個經濟社會發展的深遠影響何在?
　　
　　宋洪遠：此《決定》并非一個年度性工作部署，也與往年農村工作會議發出的普通文件不同，而是以中央全會的形式做出的關于未來一段時期，具體地說就是到2020年，這12年問的一個發展改革重大決定。
　　黨的十六大提出要全面建設小康社會，當時對于“全面小康”的概念有個解釋，也就是要覆蓋十幾億人口，覆蓋城鄉，包括經濟政治社會全面建設，這樣的“小康”才叫“全面小康”。而“全面小康”能否實現，核心問題是看城鄉關系，看城鄉發展是否協調，城鄉關系是否協調，城鄉差距是否能夠減少。
　　城鄉關系是關鍵。能否實現協調發展，關鍵是農村。從目前看，要加快農村經濟社會發展，才能追上城市經濟社會發展。只有農村同樣實現了富裕和現代化，整個國家的小康社會才有可能建立。
　　黨的十六屆五中全會討論通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》。適應全面建設小康社會的目標要求，這個《建議》提出了建設社會主義新農村的重大戰略任務。這項惠及億萬農民、關系國家長治久安的戰略舉措，包括二十字的基本要求：生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主，其第一個實踐期限也是到2020年。到那時，能否實現這20個字的要求，需要體制機制、現代農業建設和農村發展、基礎設施建設、社會事業、公共服務等多方面都能夠獲得發展，彼此協調，而這之后，實際上也就實現了社會主義新農村建設的戰略任務。
　　
　　中國報道：《決定》用三個“進入”對農村發展階段進行了判斷，指出破除城鄉二元時期已經到來。您認為，做出如此判斷的主要背景是什么?中央為何在此時提出新的農村改革目標和規劃?
　　
　　宋洪遠：當前形勢下，召開中央全會，制定農村發展改革主題，有著深刻的背景和重要意義。
　　改革開放30年以來，共有九次中央全會涉及農村改革問題。其中，有四次全會的主題直接和“三農”問題有關，第一次是十一屆三中全會，提出以經濟建設為中心，解放思想，并完成有關農業發展若干問題的討論稿；第二次是十一屆四中全會，會上討論通過了三中全會提交的討論稿，作出加快農業發展的決定；第三次是十五屆三中全會，也就是在農村改革20年時對農村問題進行研討；第四就是十七屆三中全會。
　　同時，從1982年開始，中央陸續下發過10個關于三農問題的“一號文件”。這些都顯示了中央一直很重視農村改革發展問題。從當前形勢來看，重提農村改革發展問題，中央是基于兩個考慮：
　　首先，為了紀念改革開放30年，總結農村改革發展成就和經驗；第二，就是研討下一步的農村改革將往何處走，規劃新形勢下的農村工作，在新的起點上深化改革。
　　十七屆三中全會的召開，有三個具體背景：這是十七大之后召開的第一個關注經濟改革發展的全會，其主體精神自然要圍繞貫徹十七大精神，也即深入貫徹學習科學發展觀，繼續解放思想，堅持改革開放，推進科學發展，促進社會和諧，奪取全面建設小康社會的新勝利。
　　第二，從當前農村改革發展的階段和面臨的形式與問題來看，農村發展處于變革的關鍵時期，挑戰眾多，也面臨很多深層次矛盾和問題；
　　第三，當前，我國整個經濟社會發展也已經進入新階段，要實現新時期的社會發展目標和任務，同樣需要促進農村發展。
　　
　　中國報道：在這個《決定》里，土地制度的改革是很大的亮點。《決定》指出，土地承包關系要保持穩定并長久不變。在城市化快速發展的中國，穩定農民土地所有權的核心要素是什么?
　　
　　宋洪遠：這就涉及到了農村基本經營制度。農村基本經營制度是黨的農村制度的基石，也是需要長期堅持的政策方針，但首先需要清楚，什么是農村基本經營制度。也就是黨的十五屆三中全會上提出的，以家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營體制。
　　農村基本經營制度涉及三個要點：第一，經營制度的框架是統分結合。統和分是兩個經營層次，一個是分散經營層次，其實踐形式是家庭承包經營；另一個是統一經營，其形式具有多樣性，十七大提出還要繼續探索。從目前來看，壯大集體經濟，發展農業社會化服務，發展農業專業合作組織，支持748945371e2b45dfb9f15554b3fa2c1c農業產業化經營和龍頭企業發展，都是農村集體經濟的實現形式。第二，農村基本經營制度的邏輯結構是雙層經營層次，但家庭承包經營是基礎，是根本，統一經營是為家庭承包經營提供服務的經營形式。第三，家庭聯產承包經營的核心，就是土地承包關系和土地承包制度。土地承包關系有兩層意思，首先是要穩定土地承包關系、土地承包關系權和土地承包經營期；穩定的同時，還要引導流轉，第二個層次就是在堅持依法、自愿和有償的原則下，允許流轉，但不得改變農地用途，可以發展農業適度規模經營。
　　關于穩定和流轉，是目前被誤讀最多的內容。強調穩定土地承包經營權，同時要有條件地促進土地承包經營權流轉，這個政策早在1993年，第一輪承包到期，再延長30年時，就被提出來了。
　　
　　中國報道：這次強調，和以往有什么變化?特殊強調了什么?
　　
　　宋洪遠：與過去相比，在穩定問題上，有兩點不同。第一是要賦予農民更加充分和有保障的土地經營承包權。過去我們提的是賦予農民“長期有保障的土地承包經營權”，這次則針對對農民土地承包經營權賦予不充分，導致在某些地方，出現侵害農民土地經營承包權等現象，要給農民充分賦權。第二，更加充分明確了要把這幾個權力都給農民。《決定》指出，要完善土地承包經營權，依法保證農民對承包土地的占有、使用、收益等權利，這些都要交給農民。
　　第二個不同，提出現有土地承包關系要保持穩定并“長久不變”。長久不變，主要變化是“長久”，過去是“長期不變”，現在變成“長久不變”，政策取向變得不一樣。目前，經營承包期已經走了兩輪，下面開始第三輪，第一輪是15年，叫做相對短期，第二輪是30年，叫做相對長期，現在，要從長期到長久，也就是給農民吃了_一個更加穩定的定心丸，“穩定”的內涵就包括這兩個方面：賦權更加充允承包期長久不變。
　　再說流轉。按《決定》所指，土地經營承包權流轉，必須按照依法、自愿、有償的原則。這六字原則早就提出，但到十七大報告里，把六個字的順序進行了調整。過去我們一直講依法、有償、自愿，現在改為依法、自愿、有償，因為流轉的前提是尊重法律，核心是尊重農民流轉的意愿，然后轉讓雙方談判，改動后，更強調農民意愿。
　　所以，允許流轉，不論是方式還是主體，都是允許農民依托這個形式轉讓土地承包經營權，農民是流轉土地的主導者；同時，不能改變土地用途和所有者權屬，不能損害農民土地承包權利，不能把用于承包的農地用于房地產，發展規模經營，是發展農業生產的適度規模經營，而不是房地產的規模經營。
　　并非像眾多媒體熱炒的那般，似乎中國土地制度將要“放開”，在《決定》里，對土地依舊要“堅持最嚴格的耕地保護制度，實行最嚴格的節約用地制度”。
　　
　　中國報道：關于土地制度本身。是否也有很多誤讀呢?
　　
　　宋洪遠：是的。要搞清楚土地制度，首先要清楚目前農村土地屬性，因為國家對不同屬性的農村土地實行不同的管理政策。
　　目前農村土地按照屬性分為四類：一類是集體所有的，用于農業生產經營的土地，承包給農戶使用，從事農業生產活動，稱為承包地；第二類是集體所有的，按照一戶一宅的原則，嚴格控制面積，無償分配給農戶使用的宅基地；第三類是集體建設用地，比如鄉政府或者村莊規劃的建設用地；第四類是，前三類土地都依國家公益性工程建設需要而被征用的部分，叫做國家建設用地。
　　對這四類不同的土地，國家實行不同的管理措施。但不論哪里的土地，《決定》的第三部分第二條都清楚指出：土地制度是農村的基礎制度。按照產權明晰、用途管制、節約集約、嚴格管理的原則，進一步完善農村土地管理制度。堅持最嚴格的耕地保護制度，實行最嚴格的節約用地制度，抓緊完善相關法律法規和配套政策，規范推進農村土地管理制度改革。
　　當前，抓緊完善相關法律法規和配套政策是關