被誤讀的土地流轉

　　“長久”到底有多久
　　
　　中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文指出，當前最重要的事情，乃是落實黨對土地承辦關系保持穩定并“長久不變”的承諾。這是我國土地制度上的重大突破，本應是此次全會討論的農村土地問題中最值得關注的一點，然而某些專家、媒體熱炒所謂“土地流轉”的概念，使得“長久”一詞未得到應有的重視。
　　這或許與尚未提出具體的延長承包期有關。1984年，中共中央1號文件明確提出延長土地承包期的政策，規定“土地承包期一般應在15年以上”。1993年，中共中央11號文件決定在原有耕地承包期15年到期之后，將承包期再延長30年不變。今年9月30日，胡錦濤考察安徽小崗村時表示“現有土地承包關系要保持穩定并長久不變”，而過去的提法是“賦予農民長期而有保障的土地使用權”，從“長期”到“長久”，一字之差，怎么理解?進一步說，“長久”到底是多久?中國農民是現實的。
　　有媒體解讀說，保障農民享有長期穩定的土地承包權，意味著關于農地承包期的討論正式結束，農地承包權更接近于“永佃權”。“永佃權”在宋代就已出現，佃農在按租佃契約交納地租的條件下，可以無限期耕種所租土地，并世代相承。 對于“長久不變”，陳錫文這樣理解：首先從哲學上講，“長久”作為一種制度或政策是不存在的，因為經濟、社會在發展變化，“長久”相對來說就過于絕對，但此次“長久”是針對現行的“30年”來講的。也就是說，“長久”就是要超越30年，甚至長于50年、70年，具體的年限還要通過立法機關來表述，但他認為，“長久”已是一種最終極的表達。
　　這無疑給中國8億農民吃了一顆長效定心丸。土地是農民之本，土地與農民的關系也是農村最基本的制度關系。把這個關系穩定了，農民才能更踏實、更有信心地從事農業生產和經營。與媒體、專家不同，廣大農民等的就是“長久”這個承諾。
　　
　　誰在侵蝕農民的利益
　　
　　保護農民的土地承包經營權，首先要有時間長度上的保證，現在這個保證有了，剩下的就是落實的問題了。事實上，農村土地內部調整和城市工業用地的擴張一直嚴重威脅著農民土地承包關系的穩定。
　　雖然中央在1995年就確立了“增人不增地，減人不減地”的方針，但在農村，“均田沖動”引起的土地調整非常普遍，記者了解到，在河南等地農村，土地四五年就變動一次，一些干部趁機牟利的現象屢見不鮮。在我國，農村土地歸農村集體經濟組織成員所有，而“集體”這個模糊的概念在實際中往往缺位。
　　另一方面，土地財政也是很多地方政府創收的重要來源。1986年《土地管理法》賦予了土地合法的資產特征，土地價值開始被發現并利用，土地價值在“農民——集體—一政府——市場”的鏈條中逐級提高，但市場對土地的高額定價并沒有順著鏈條回饋農民，絕大部分土地價值被政府與市場主體占有農民所得到的經濟收益微乎其微。
　　農地非農化是目前政府與市場主體對農村土地價值進行占有的主要手段地是農民權益受損的主要原因。由于我國城市土地所有權歸國家所有，所以農地非農化就是集體地權轉為國有產權并最終進入市場產生土地收益的過程，在此過程中，政府與市場主體通過征收土地以及價格協商等方式占有大量土地收益，農民的利益被大量侵蝕。從1952年到2002年50年間，農民向社會無償貢獻的土地收益高達51535億元。
　　中國農業大學李小云教授告訴記者，現行土地征用制度征地范圍過寬，土地征用權用于公共利益的原始概念已經擴大到所有的經濟建設領域，同時公平的土地市場價值還沒有在各主體間形成，征地補償制度也僅僅是脫離土地市場的單一行政行為，實際補償費用嚴重偏低。以2002年為例，一些西部地區的土地補償和安置補助費最高標準為1.8萬元／人(不含青苗和地上附著物補償)，以目前農村居民人均生活消費支出計算，只能維持7年左右的生活。
　　1998至2002年的“房地產熱”就是這一過程中重要的幕后推手。據國土資源部數據顯示，截至2002年，全國通過招標、拍賣和掛牌等方式出讓土地的面積占有償用地面積的比例僅為2％到5％，這意味著95％以上有償使用的土地是通過協議方式出讓給各開發商的，這種出讓方式與正常招標、拍賣存在巨大的利益差價。
　　目前，全國失地農民總數在4000萬左右，每年新增200多萬人。為此，十七屆三中全會提出要改革征地制度，對于“城鎮規劃區范圍外的非公益性建設項目，農民可以多種形式參與開發經營”，“經營性”的農村集體建設用地可進入“城鄉統一的建設用地市場”，并與國有土地享有同等權益。中國土地學會秘書長黃曉虎認為，政府逐步退出非公益項目的征地，商業項目的征地工作將由企業、政府與土地上的農村居民協商完成，這就意味著，農民將分享農地轉為非農建設后的增值收益，參與工業化和城市化進程。
　　
　　“流轉”并非新鮮事物
　　
　　《三聯生活周刊》主筆謝九撰文稱，任何資產的價格總是與其流動性成正比，農村土地的價值亦如此。十七屆三中全會前后，“土地流轉”一直是輿論關鍵詞，還出現了“土地私有化”的聲音。為此，在十七屆三中全會閉幕后的第十天，國務院新聞辦特地舉辦了一次新聞背景吹風會，邀請陳錫文對此次推進農村改革的有關政策進行解讀。
　　其實，允許農民流轉土地承包經營權在1984年中共中央1號文件中就已經明確，2002年通過的《中華人民共和國農村土地承包法》中，對土地承包經營權流轉的四種形式做了明確的規定，也就是轉包、出租、置換和轉讓，其前提是在平等的基礎上通過協商，依法、自愿、有償地進行。
　　陳錫文強調，不應超越經濟、社會發展的規律和社會現實去推動土地的集中。以目前中國的實際情況，大多數農民家庭只有半公頃左右的土地，所以流轉的規模還不大，據農業部門統計，全國大概有5％的土地承包經營權在流轉。國務院研究中心農村經濟研究部副部長徐小青也說，“外力把農民從土地上趕出去，這叫土地兼并，不是規模經營”。
　　關于土地流轉，目前社會上主要有兩種意見。一派以溫鐵軍、賀雪峰、李昌平等學者為代表，主張保持集體對土地的一定控制權，謹慎土地私有化使農民失去土地，認為在目前社會條件下，如果土地大規模流轉，可能造成大量失地流民。他們擔心，推進土地“永包制”、加大土地流轉、發展“公司+農戶”的農業模式會使中國重蹈菲律賓的覆轍。菲律賓政府當年在知識精英的主導下，推行本國資本與西方農業跨國公司結合控制農業，大量自耕農和佃農失去土地淪為農業工人。用他們的話說就是“不信任政府而相信資本，是更不靠譜的”。
　　另一派則以秦暉、黨國英等學者為代表，更廣泛地包括以吳敬璉、厲以寧等為代表的主流經濟學家，他們主張弱化集體權利，將土地權利逐步乃至最終完全交到農民手中。他們看到目前一些基層政權對農民權利的侵犯，提倡以資本的力量進行的自愿交易是公正合理目理性的。
　　激烈的爭論使人們更加期待這次全會中來自政策的信號，然而12日發布的全會公報對“流轉”只字未提，19日公布的《決定》只是特別明確了土地流轉必須遵循的三個基本要求：不能改變土地的集體所有權，不能改變農業土地的用途，不能損害承包農戶的權益。土地流轉雖然在地方早以多種形式實踐，在學者口中也已爭論過一輪又一輪，但到目前為止，對于土地流轉的具體方式并不明朗，“這個問題很敏感，涉及使用權或產權還是所有權的問題。”黨國英承認說。
　　9月30日，胡錦濤總書記在安徽小崗村考察時說：“要根據農民的意愿，允許農民以多種形式流轉土地承包經營權，發展適度規模經營。”其實已經點明了中央關于土地流轉的方向。
　　各界的爭論仍在繼續，但一場土地制度改革的大幕已經徐徐拉