國資立法破繭

　　訪國有資產法草案起草組專家、中國政法大學教授李曙光。
　　
　　2008年3月5日，十一屆全國人大一次會議在北京召開。在十一屆全國人大的五年任期內，將審議和通過多部與國計民生息息相關的法律。《中華人民共和國國有資產法(草案)》的立法過程歷經15年，跨越八屆、九屆、十屆全國人大，在十屆全國人大常委會三十一次會議上進行首次審議。這部事關數十萬億國有資產的大法，在十一屆全國人大立法工作中將取得怎樣的進展?
　　
　　國有資產法立法的背景是什么?
　　1978年之前，我們處于計劃經濟體制下，可以說整個中國就是一個龐大的國企。1978年以后，國企改革可以分為三個階段：
　　1978年到1993年是國企改革的第一階段，這個階段的改革主要是放權讓利。有兩部法律法規標志著這個階段國企改革的高潮，一是1988年頒布《全民所有制工業企業法》，一是1991年朱镕基總理親自主持修訂的《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》。這一階段并沒有找到國企改革的突破口。
　　第二階段是從1993年到2003年，以國企改制和重組為標志，是國企改革的攻堅階段，從早期的“萬千百十計劃”到“兼并破產改革”，到“結構調整”，再到“國企的戰略性的重組”。在這個階段，國企改革和我國經濟起飛、全球經濟調整配合起來，使得國企在公司制和兼并破產這樣一個大背景上進行產業結構、企業結構、產品結構的大調整。
　　第三階段從2004年起，主要是從法律法制的角度給國企定位，推進國企改革。即界定國企的法律地位，理清它的法律關系，把它納入到法制的軌道，讓它成為真正的市場主體。這一階段的改革以對國資委法律定位的反思為標志。這個階段國企數量大大減少，中央國資委管理的國企只有152家，其他部委管理的還有5000多家，各省國資委管理的有七八萬家。實際上，這個階段是我們對國企改革攻堅的一次升華或者說是一次更艱難的突破，找到了國企改革的真正癥結。從此，國企改革進入到一個真正的市場化、規范化、法制化的階段。
　　
　　上個世紀90年代，就有人意識到應當設立一部法律來規范國有資產。
　　那時很多人對國資立法的認識很朦朧，并沒有從整個國有資產的角度來看。2003年，我在《南方周末》發表一篇《國有資產法的起承轉合》的文章。這篇文章不僅站在憲法、憲政的角度。還從民商法、經濟法、行政法、刑法等角度來看國有資產，試圖打開人們的視野。我認為，不要站在傳統計劃經濟體制、雙軌制或是虛假的市場經濟體制的角度來看待國有資產，而應該站在歷史角度、市場經濟和未來發展的角度，以及唯一擁有巨量國有資產的社會主義大國的角度來看國有資產。實際上，國有資產不僅僅是國企，我們有那么多政府資產、行政事業單位資產、大量國有資源性資產和無形資產，都屬于國有資產的范疇。國企只是國有資產中很小的一塊，但它可以折射出國有資產的管理混亂和改革難度。
　　
　　八屆、九屆人大都曾將國有資產法列入立法日程，十屆人大重新啟動國資法立法，背景是什么?
　　國有資產根本的法律問題和法律關系沒有解決。也沒有理清楚。在實踐中的國有資產管理混亂，流失現象嚴重。中國的改革經歷了30年，也到了拐點，要在法律上對市場經濟的各種關系理清楚。
　　
　　1997年，國有資產法曾經形成過一個草案，和現在的草案相比有什么不同?
　　1997年的國資法草案只是一個框架性的東西，它有兩大缺陷：一是沒有界定概念，很多法律關系也是不清楚的。二是當時國企改革的實踐還很膚淺，因為1993年剛剛提出市場經濟的概念，所以當時草案里的很多語言是非常陳舊的，解決不了什么問題。
　　
　　您從什么時候開始關注國資問題?
　　我從很早就開始關注國企改革。1986年，我參與了當時破產法等一些國企改革政策的討論。1993年后我直接參與國企改革政策的研究與制定，但那時我更關注一些具體問題，比如國企如何兼并、如何破產等。2003年，國企改革到了一個轉折點，十六大定了國資管理的新體制，但這一體制主要是經濟學家設計的，在我們法學家看來是有問題的。于是我2003年在《南方周末》上發表了那篇談國資法的文章，雖然是一篇短文章，但是我10年思考的積淀。十六大的新國資管理體制的設計實際上是上一階段國企改革的最高峰，而它恰恰也是我反思國資法的起點。
　　
　　今年是國企改革30年，您在一篇文章中提到要實現對國企改革和反思的對接，如何實現這種對接?
　　一是把國企和國有財產連接起來，二是把國企改革和整個中國改革開放的進程結合起來，三是把國企改革和整個經濟全球化聯系起來，四是我們要站在一個新的視角，特別是在市場經濟條件下，要站在一個法律的角度來理清這之間的關系。立法也好，改革也好，不要站在一個窄的角度，要有一個戰略的思考，要選定好方向。改革很重要的一點是要安靜下來，在疾步中暫停一下進行思考。法學家在這一方面有他的優勢，因為他就是要解決一個又一個具體的問題，因此要理清這其中的法律關系。
　　
　　在反思過程中，人們發現國資委的定位比較尷尬，這來自理論層面還是實際操作層面?
　　兩者都有。當年是經濟學家、企業家、政治家討論并設計了國資委，并沒有法學家參加。這種體制存在一定缺陷。不管在國企的經營過程中，還是國企投資決策過程中，商業合同糾紛解決過程中，都發現這種體制有很多問題。比如說國有企業究竟是投資50萬或者100萬、1000萬需要國資委或控股公司批準，這得有一個界限，不能什么事都需要國資委批。一些國企虧損了，陷入了財務困境，一些國企甚至資不抵債，這種情況究竟是企業自己去申請破產還是國資委去申請，現在實踐中說不清楚。再比如，中央和地方國資委的關系也不清楚，地方國資委要不要聽中央國資委的?在國資管理新體制中，國資委的定位不清晰。正因為如此，國資委并不是很清楚自己的角色，它有時扮演消防隊、救火隊，有時又成為裁判者，有時成為上場踢球的運動員，有時只是觀眾。這些問題都說明2003年我們設計的“出資人”加“三統一，三結合” (即管人管事管資產，權利義務責任相結合)的國資管理的新框架并沒有解決國企在運營中的問題，甚至還滋生了一些新問題。這是國企下一步改革要面對的攔路虎。下一步改革要尋找突破，就要在這樣的問題上尋找突破。
　　
　　如果把立法過程比作一座山，現在國有資產的立法走到什么位置了?
　　還在山底下，開始往上爬。現在我認為重要的是所選擇的登山路徑是對的。某種程度上講。上山的途徑可能會有很多，只是代價不同。有的人爬一天就能上山，有的人卻要爬一年，有人甚至會迷路。所以改革要選擇一個成本代價比較低的路徑，同時又是利益最大化的路徑。我們要確保每個人都能在改革中獲益，同時又是利益最大化的。我們這個山是沒有人爬過的，因為西方國家基本沒有國有資產法。中國的山很復雜、很險峻，很容易遭遇山體滑坡，很容易出問題。但如果借助一些工具，譬如法律學者的望遠鏡和指南針，就能把山路看得更清楚一點。攀爬起來更容易一些。
　　
　　您心里有沒有一個登頂的時間表?
　　我認為這個山不完全是國資法的山，而是整個中國改革的山。中國的改革永遠沒有盡頭。我們只能說逼近終點，但沒有盡頭。我從不認為中國的改革哪一天就成功了，我們只能說相對成功。我們處于一個不斷登山的過程。所以我覺得對中國的改革要有耐心，不能期望畢其功于一役。希望越來越多的人能理解國資法，認識到國企改革遇到的問題，這樣的人多了，我們立法也就容易了。國資法的立法過程應該是一個全體國民對于國有資產法律意識的啟蒙過程。也是中國整個法制意識啟蒙的過程。每個人心里有法的時候，這個法就真正有了。這才是我們立法者的目標。法治社會不見得要立許多法，但法一定在每一個人的心里。我希望國有資產法的立法與改革是這么一個過程，有形的無形的法律就建立在人們的心