“大部制”開啟政改新幕

　　加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門問協調配合機制。精簡和規范各類議事協調機構及其辦事機構，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機構重疊、職責交叉、政出多門問題。統籌黨委、政府和人大、政協機構設置，減少領導職數，嚴格控制編制。
　　——摘自《中共十七大報告》
　　
　　十七大以來的短短數月，有關大部制的討論日益熱烈，成為新年伊始人們最為關注的政治議題。黨的十七大在部署未來的行政管理體制改革中特別指出，要“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制”，這是一種有別于以往機構改革的新思路，為行政管理體制改革指明了方向。十七大報告提出“大部制”改革的思路，是我國行政管理體制改革在新的歷史條件下適應市場經濟發展的一個新舉措。成熟的市場經濟需要成熟的政府體制，在加大宏觀調控力度、轉變政府職能方面，大部制寄托了人們更多的希望。
　　
　　改——“2008年小范圍試點”
　　
　　“大部門體制”的提法最開始是出現在黨的十七大報告中，但之后并沒有相關政府部門針對如何操作進行權威解釋。
　　2007年12月26日國務院新聞辦舉行的吹風會上，有記者問及中央政策研究室副主任鄭新立關于大部門體制問題，鄭新立表示，“大部門體制”改革將成為2008年中國改革的重點。自此媒體開始非常關注此問題，政治學與行政學領域學者也發表了不少關于大部門體制改革的見解和預測，并有言“金融領域將首先實行大部門體制”。據國家行政學院教授汪玉凱介紹，這個預測也并非沒有道理，改革肯定會在與市場經濟最相關的領域進行。
　　2008年1月15日，《第一財經日報》稱，國務院委托相關部門進行的“大部制”專題研究于2008年1月20日上交國務院。這份報告建議，改革分兩個階段進行，2008年小范圍試點大部制，在交通和農業等領域試點總結經驗教訓：然后在事業單位改革逐步推行的基礎上，推進公共服務領域的改革。2013年在鞏固以往改革成果基礎上。進一步進行政治、職能和組織層面的改革。
　　時近兩會，眾專家指出，“大部門體制”方案將會在兩會上探討，并在今年3月的新一屆政府機構中體現出來。
　　
　　怎么改?——精簡裁員不是目的
　　
　　1982年至今，國務院進行過5次大的行政管理體制改革。1982年，國務院100個部門裁了39個；1988年，國務院組成部門、直屬機構由原有的67個減為60個，國務院人員編制比原來減少9700多人：1 993年，國務院組成部門、直屬機構從原有的86個減少到59個，人員減少20％：1998年，國務院40個組成部門。僅保留29個：2003年，設立國務院國資委、銀監會，組建商務部、國家藥監局、安監總局等。
　　這5次行政管理體制改革中，旨在精簡裁員的1998年改革讓很多人至今仍記憶猶新。不過此次“大部門制改革”與前五次改革均不同，并不是以精簡為目標。
　　據汪玉凱教授介紹，過去的改革主要是通過精簡機構、裁減人員來提高效能。而這次的大部門體制改革主要是為了解決職能交叉的問題。整合以后必然會帶來人員變動，但這本身不是目的，而是要整合政府的部門。整合政府管理的組織機構，使之更好地發揮社會管理和公共服務職能，形成權責一致、決策科學、執行順暢、協作有力的行政管理體制。簡言之，此次改革重在體制機制的整合，而非直接針對人員。
　　當然，人事變動必然會牽扯到利益分配的調整。專家分析，大部制主要削減的是部門利益而不是直接損害個人利益。部門之間的利益爭奪太厲害，部門的政策制定很困難，部門之間很難協調，使行政管理成本非常高昂。整合以后，將原來的部際協調變為部內協調，運轉會順暢得多。
　　
　　不改——“金融部門大部制純屬誤傳”?
　　
　　2008年1月24日，中央政策研究室副主任鄭新立借《中國資本市場發展報告》發布之機，對流傳的金融領域正考慮建立“大部門制”的傳聞進行了駁斥。鄭新立解釋說，銀、證、保三會制度適合金融體制改革發展任務的要求，多年來為規避金融市場風險、維護金融安全和穩定起到了重要作用。而此前有關媒體關于金融領域正考慮建立“大部門制”、對銀監會、保監會和證監會進行整合的報道是一種誤傳。
　　隨著此一消息的發布，有聲音表示，“‘大部制’改革可能延緩，除原來熱傳的大金融已確定不會實行外，大能源、大文化等領域近期也不會有較大變動”。針對這一消息，本刊記者又進行了進一步的尋訪。
　　國家行政學院專家汪玉凱教授指出，大部制改革必然從與市場經濟最相關的部門入手，也就是說能源和交通的可能性最大，文化部門不會先改。他說， “文化領域將來也一定會整合，廣播、電影、電視和新聞出版都是和文化分不開的，但改革是一步一步漸進的，一定從最緊迫的部門開始”。當然，汪教授還強調， “我一直談的是應該怎么改，這是學者可以解釋的，具體什么時間改、怎么改，這是操作層面上的問題，應然和實然是兩個不同的問題”。
　　2月初，隨著中國南方3場暴雪肆虐，煤電運輸告急，如何更好地處理能源運輸的集中問題，更得到了中央領導層的極度關注。這就牽扯到“大交通”和“大能源”概念。據了解，國務院相關研究機構已擬定能源方面大部制的改革報告，將能源相關部門進行職能整合，對能源進行宏觀戰略管理。
　　當然正如汪教授所說， “什么時間改?具體怎樣部門合并”，仍須等待政府決策層定奪。
　　
　　改革是為了更好地發展
　　
　　在改與不改之間，我們又回到了黨的十七大報告。正如汪玉凱教授所指出的， “十七大已經明確提出了實行‘大部門體制’，‘改’肯定是大方向”。
　　中國搞了十幾年的市場經濟，已進入了比較成熟的市場經濟階段，需要更加成熟的宏觀調控政策。市場經濟國家大部分都是大部制管理。從市場經濟的組織架構來講必然要實行大部制管理。大部制管理，部門設置相對少，實行宏觀管理，不會過度干預企業、社會等微觀領域，減少職能部門之間的交叉，減少政府多重管理導致的行政成本增高，大部制是中國選擇市場經濟的必然結果。
　　我國現有28個部委，西方國家最多不超過19個，日本只有11個。從總量上來講，美國的經濟實力比我們強得多，也只有15個。我國部門設置多，很多部門和部門職能之間只能相互交叉重疊。汪教授評價， “不改就發展不好，改革是為了更好地發展”。
　　學者建議，我們可以借鑒國外較成功的管理模式。但是在中國現有的體制下，究竟能不能十分有效，建立的過程中可能遇到哪些阻力，都是值得關注的。
　　比如：大部委內部，決策、執行、監督機構如何合理設置，權力如何劃分?
　　實行大部制管理后，一個部門的權力更大了，能不能建立起有效的權力約束機制?
　　在大部制管理模式下，作為國家權力機關的人大應該在機構建設方面，如何加強對大部權力的監督和約束?……
　　這些都是在大部制改革中需要關注和解決的一系列問題。
　　所謂牽一發而動全身，體制機制方面的變革勢必要求全面考慮，審時度勢。有條不紊。由此看來， “大部門體制”改革任重而道遠，需要結合我國具體國情。逐步探索，有效推