官員“老板化”現(xiàn)象困擾政壇

　　在老板式官員的背后，一方面是觀念的偏差，另一方面是體制、機制和政策的不完善，甚至是民主政治發(fā)展的不足
　　
　　一些官員當“老板”的無奈
　　
　　官員老板式的“經(jīng)營城市”和招商引資行為，產(chǎn)生的負面影響已經(jīng)大大超過其積極意義。
　　不過，很多地方官員本身也不愿意像老板那樣去直接從事經(jīng)營活動。對于招商引資，很多地方只是地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)有此想法，而更多的干部卻是視之為畏途，很多人被迫踏上了外出招商引資的征程。
　　一些地方官員在與筆者私下交談中訴苦說，如果不搞招商引資，地方經(jīng)濟發(fā)展不了，政府就沒有稅收。沒有稅收，就業(yè)問題、社會保障問題、教育問題、醫(yī)療衛(wèi)生問題、公共服務(wù)問題都無法解決。一些地方官員說，經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)不僅經(jīng)濟落后，缺少資金，也缺少企業(yè)家，人們?nèi)鄙賱?chuàng)業(yè)的精神和本領(lǐng)。僅僅靠民間推動往往難以奏效，需要政府走上前臺，帶領(lǐng)老百姓創(chuàng)業(yè)。在招商引資中，引進資本和技術(shù)，培育本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，培養(yǎng)本地企業(yè)家隊伍和高素質(zhì)的技術(shù)。一些地方官員還說，發(fā)達地方招商引資任務(wù)完成了，經(jīng)濟發(fā)展了，他們現(xiàn)在有資本開始講科學(xué)發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展。我們經(jīng)濟不發(fā)達地方拿什么去講科學(xué)發(fā)展？落后地方如果簡單地跟著發(fā)達地方講創(chuàng)造環(huán)境、講平衡發(fā)展，結(jié)果是永遠發(fā)展不起來。他們還抱怨說，一些對落后地區(qū)發(fā)展的政策永遠是“去南尾斬北頭”，即南方和東部發(fā)達地區(qū)原來在政策的空白地帶闖出的“經(jīng)驗”，剛被北方和中西部地區(qū)拿來學(xué)習(xí)的時候，卻被認為有問題，需要糾正。他們認為，不能用對待發(fā)達地區(qū)的政策要求落后地區(qū)。
　　
　　官員越來越像老板的深層體制原因
　　
　　在老板式官員的背后，一方面是觀念的偏差，另一方面是體制、機制和政策的不完善，甚至是民主政治發(fā)展的不足。現(xiàn)實情況是，很多地方確實嘗到了招商引資帶來的甜頭，很多地方干部因此得到了上級的獎勵和重用。
　　官員越來越像老板的背后有著深刻的體制原因。在現(xiàn)行政治經(jīng)濟體制之下，政企分開的改革目標還沒有完全實現(xiàn)，政企之間的法治秩序尚未從根本上確立，政府干預(yù)市場、管制企業(yè)的權(quán)力仍然過多，中央對地方、上級對下級，最關(guān)鍵的考核目標、決定任免升遷的事項一直是經(jīng)濟指標、GDP增長率為主。在政績考核的壓力下，地方官們自然不敢面對把本地重點企業(yè)搞砸、搞垮的責(zé)任，于是乎，確保支柱行業(yè)、抓住重點企業(yè)、千方百計的招商引資便成為黨政官員們工作的重中之重，同時由于當前我國政府行為邊界過于寬泛，參與微觀的經(jīng)濟活動過多，這樣就使得“可為，不可為”的界限模糊，政府職能錯位。因此，我們不能簡單地用思想觀念落后來解釋此類行為，也不能簡單地用高尚的品德情操來要求地方領(lǐng)導(dǎo)。其它地方的經(jīng)驗很容易成為學(xué)習(xí)的榜樣，其它地方的領(lǐng)導(dǎo)干部因某種行為受到重視和晉升自然容易成為效仿的對象。
　　此外改革開放以后，國企改制、民企興起、機構(gòu)改革、政府轉(zhuǎn)型。政企關(guān)系隨之變化，黨政官員與企業(yè)負責(zé)人之間的角色分工漸漸拉大距離。但是，這個變革過程由于缺乏必要的政治體制改革的配合，黨政機構(gòu)和黨政官員的市場干預(yù)權(quán)有待嚴格約束，各類企業(yè)的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)缺乏明確界定，所以，政企分開、官商分流仍然遲遲不能到位。
　　30年間，政企關(guān)系、官商關(guān)系變得異常豐富多彩，一度大興黨政機關(guān)和軍隊“辦實體”，一度又紛紛“脫鉤”，一度鼓勵干部掛職下海，一度又三令五申嚴禁。在這整個過渡時期，一方面，政府與國有（或國有控股）企業(yè)之間的關(guān)系遠遠沒有斬斷，成了一筆說不清、理不順的糊涂賬。也就有了政府官員到重點企業(yè)里兼職以親自“保駕護航”的事情出現(xiàn)；另一方面，民營企業(yè)、三資企業(yè)與黨政機關(guān)的關(guān)系、與官員個人及官員親屬之間的關(guān)系，更是三六九等、不一而足，絕非微觀經(jīng)濟主體與宏觀調(diào)控主體之間的法定關(guān)系那么簡單和單純。總之，明里暗里、法內(nèi)法外，政企分界依然模糊。
　　
　　剝離官員“雙重身份”需從四方面入手
　　
　　要想從根本上防止和扭轉(zhuǎn)官員成為老板的現(xiàn)象，政府職能轉(zhuǎn)變、體制改革非常重要，從小處入手需要從干部的政績考核和用人標準、財稅體制、規(guī)范干部行為和民主政治發(fā)展等方面尋找對策。
　　進一步制定科學(xué)合理的政績評價指標體系。不僅要考核地方的經(jīng)濟標準，更要考核地方的社會、政治、文化、生態(tài)環(huán)境等指標；不僅要考核現(xiàn)實的發(fā)展狀況，還要考核歷史的發(fā)展過程。對于經(jīng)濟發(fā)展水平不同、地理位置不同、歷史負擔輕重不同、資源環(huán)境秉賦有差異的地區(qū)，要分類考核，不能用一個尺度要求所有的地區(qū)。考核中，不僅要充分聽取機關(guān)干部和企業(yè)家的意見，更要充分聽取普通百姓的意見。而且考核結(jié)果要與領(lǐng)導(dǎo)干部的提拔晉升結(jié)合起來。對于在艱苦地區(qū)工作的干部，上級機關(guān)要給予更多的關(guān)心，對于他們的提拔使用要一視同仁，有時甚至還要有所傾斜。
　　進一步完善公共財政體制，特別是要完善對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付和資源環(huán)境補償機制。上級機關(guān)對于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，對于生態(tài)環(huán)境資源開發(fā)給予更多的補償；給予更多的財力支持，加大轉(zhuǎn)移支付的力度，提高其公共服務(wù)和社會管理的能力；對于人力資源開發(fā)、企業(yè)家培養(yǎng)、勞動力培訓(xùn)給予更多的扶持。
　　進一步規(guī)范干部的行政行為，嚴格依法辦事，防止權(quán)力過大和濫用。老板式的經(jīng)營城市和招商引資，之所以引起群眾的不滿，很多時候是少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部的意圖強加給普通干部和群眾的結(jié)果。對于像土地征用、房屋拆遷、稅收優(yōu)惠、環(huán)境保護等政策性、法律性和程序性極強的決策，不少時候少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部就可以拍著胸脯作出承諾，集體決策成了個人說了算。科學(xué)決策、民主決策、依法決策被擱置一邊，他們的理由是特事特辦、急事先辦。項目不經(jīng)過充分論證，不聽取群眾和專家的意見，不履行必要的程序，往往是“先上車后買票”，違規(guī)決策、失誤決策，不尊重群眾的權(quán)利，損害群眾的利益。
　　進一步建立順暢的民意表達機制，發(fā)展基層民主政治，讓老百姓能夠更多地參與公共政策的制定。嚴格來說，城市公共資源的主人是市民，官員是受托管理者，因此城市經(jīng)營需要有官員、商人與市民的共同參與。但一些城市經(jīng)營的活動過程不夠公開、市民難以參與，失去有效監(jiān)督經(jīng)營過程常常偏離公共利益。關(guān)系老百姓切身利益的重大事情，必須讓老百姓能夠充分表達意見。決策之前要充分與群眾溝通協(xié)商。群眾參與公共政策制定的權(quán)利、意見表達的權(quán)利、對于公共權(quán)力的選擇權(quán)利和監(jiān)督權(quán)利，如果得不到落實，作為官員的公仆就很有可能變成主人，成為壟斷公共權(quán)力和公共資源的老板。（作者系國家行政學(xué)院政治學(xué)教研部副主任、教授）
　　
　　資料收集
　　計劃經(jīng)濟體制使“官商一體”現(xiàn)象制度化
　　當前中國仍然存在著的“紅頂商人”和“金足官員”現(xiàn)象，既有傳統(tǒng)的歷史淵源，也有現(xiàn)實的體制因素。
　　在計劃經(jīng)濟時代，中國的全部經(jīng)濟資源、全部經(jīng)濟活動和全部經(jīng)濟成果都在各級黨委和政府的直接掌控之中，被全部納入“統(tǒng)一計劃、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)撥、統(tǒng)一分配、統(tǒng)購統(tǒng)銷、統(tǒng)收統(tǒng)支”的范圍之內(nèi)，一元化領(lǐng)導(dǎo)、一盤棋格局，政企一體、官商一家，“一把手”管全面、“二把手”管常務(wù)、其余各把手分管黨務(wù)、政務(wù)、工商、科教、文衛(wèi)、工青婦等“各條戰(zhàn)線”。
　　政府開辦企業(yè)、管理企業(yè)，企業(yè)依靠政府、供養(yǎng)政府，企業(yè)的事要政府來管、政府的事要企業(yè)操心，所有的事都由同一群“黨的干部”去規(guī)劃管理。在這種情況下，一個衙門四五塊招牌，一個領(lǐng)導(dǎo)七八個兼職（比如某地師級的領(lǐng)導(dǎo)擔任市委副書記、兼政法委書記、兼市長、兼軍分區(qū)政委、兼某市級企業(yè)的一把手、兼某副省級研究院的三把手等等），并不會讓人感覺到有絲毫的怪異。