組工機制創新破解地方執行力難題

　　
　　在我國復雜的行政管理體系中，政策被架空難以落實的“棚架”現象阻礙了決策的有效貫徹落實，執行不力制約著地方經濟社會的發展。縣級政府是最接近基層、直接同群眾打交道的一級政權組織，問題表現得較為突出。提高縣級黨組織的領導水平和執政能力，就必須克服“棚架”現象，提高行政執行力。
　　滎陽市委以改革監督體制為突破口，通過監督、評價和用人機制的聯動，創新“大組織、大督查、大考評”的工作機制。面對決策后執行力薄弱、有權力而缺乏責任制約、舊的選人用人方式等體制機制上的弊端，由組織部門牽頭抓督查，將各督查部門合而為一，并將一線督查綜合考評結果直接運用于干部選用，激發了地方發展的活力。
　　2008年3月6日至9日，人民論壇雜志社組織中共中央黨校、北京大學、國家行政學院及中直機關工委等單位的專家學者前往滎陽，就“大組織、大督查、大考評”機制進行了專題調研。
　　
　　由來：政策“棚架”，執行不力兩大難題待解
　　
　　自秦朝設郡縣制以來，縣成為中國社會管理的基本單元，縣一級政府也成為實現國家意志的關鍵環節。“縣安邦興”、“天下治權始于州縣”，強國之基在于強縣。今天，對縣一級而言，可謂“上面千條線，下面一根針”，即上面各級黨委政府的各項指示、各項政策、多種任務都匯集到縣這一級，經由縣傳遞到鄉村的千家萬戶。縣一級政府是黨的理論、方針傳導到千家萬戶的樞紐，是國家各項政策能否落實到最基層的關鍵環節。這也是今天縣委書記作為縣域第一負責人，為什么責任如此重大、權力如此重要的內在原因。
　　正是由于縣域在中國政治、經濟、社會發展中的重要地位和獨特作用，使得縣域工作不可避免地產生兩個比較棘手的難題：一是政策“棚架”。所謂政策“棚架”，就是上面各級黨委政府的各項方針政策、各種決策要求，到達縣域這一級后，很多會被“過濾”、“攔截”，而沒有進一步向下貫徹落實，或傳達貫徹走樣。二是執行乏力。所謂執行乏力，就是由于縣以下干部的整體素質不夠高，基層財力有限，監督不力，以及體制機制弊端等多種因素的影響，造成不少干部責任心、事業心不強，對上級決策疲于應付，敷衍了事。這兩個問題不是僅僅幾個縣市存在，而是具有相當的普遍性，一定程度上阻礙了縣域經濟社會的發展，也阻礙了中國經濟社會的發展。破解這兩大難題，非常緊迫，非常重要。
　　近來，河南省滎陽市針對這兩大難題進行了積極探索，他們通過組工機制創新，開展“大組織、大督查、大考評”活動，有效破解了發展中的多項難題。
　　滎陽市是隸屬于河南省省會城市鄭州的縣級市。新機制在這里出爐始于2006年末一份反映企業經營環境的報告。這份報告引起了滎陽市委主要領導高度重視，先后批示，要求限期解決問題，但有關單位卻推諉扯皮，敷衍應付，致使領導批示空轉一圈，“皮球”又踢回市里。這件事情引起了滎陽市主要領導的深深憂慮。市委書記楊福平對落實執行的重要性深有體會：“決策是執政能力，落實也是執政能力，而且從某種程度上講，是更重要的執政能力。”
　　在深入調研的基礎上，滎陽市總結了具體工作中面臨的主要問題和挑戰，概括為三個“不相適應”：一是決策與執行相脫節，傳統的督查體制與高效率的工作需求不適應；二是責任與權力相脫節，干部作風和機關效能與實現跨越式發展要求不適應；三是管人與管事相脫節，傳統的干部考評任用體制與新的選人用人要求不適應。要改變三個“不相適應”的狀況，關鍵在于狠抓監督、檢查、考評。新機制由此應運而生。
　　
　　做法：“大組織、大督查、大考評”新機制確保執行力
　　
　　“條塊結合”是我國地方政府管理的一個主要特征。現實中我國縣級政府的機構設置并不是完全根據自身的需要，而是為了保持與上級政府的對口，由此導致縣級政府機構膨脹、人員臃腫、工作整體協調難的問題較為突出。抓落實，滎陽市首先從機構改革開始。那么突破口在哪里？歷來監督督查考評是促進工作落實的最有力抓手。滎陽市就從抓好監督督查工作入手。
　　滎陽市的監督督查體系，原來同時存在著多個監督系統和渠道，它們對基層單位同時進行著交叉監督，監督的標準和要求也很不統一，有時對一項工作多個監督主體反復監督，造成監督資源的嚴重浪費，也加重了被監督者的負擔，有時又誰都不去監督，造成監督的死角和漏洞。在充分認識到機構重疊的弊端基礎上，2007年3月，滎陽市實行“三辦合一”——將原市委市政府督查室、責任目標管理辦公室、跨越式發展綜合協調辦公室等機構和職能進行科學整合和規范，新成立跨越式發展督查考評辦公室。
　　簡單機構合并是遠遠不夠的，滎陽市大膽地往前邁出了一步。誰來牽頭抓督查考評能夠使工作成效最大化？滎陽市將這個重任賦予組織部。
　　為什么讓組織部門牽頭？組織部是選人部，承擔著選干部、配班子、建隊伍、聚人才的重任，這是組織部門的獨特優勢。由組織部門牽頭抓督查考評，可以大大加強工作的力度，避免監督和考評工作的一般化問題，也可提高選拔任用干部的權威性，為組織部門發揮職能優勢找到了一條有效途徑。這就為“管人”與“管事”相脫節的“痼疾”下了一劑猛藥。
　　跨越式發展督查考評辦公室，由市委常委、組織部長兼任主任，市委辦、政府辦主任和人大、政協各1名副職分別兼任副主任，下設5個科室。這一機制，將督查考評的職能賦予組織部，會不會造成組織部門的擴權呢？調研組專家表示，隨著社會主義市場經濟的發展，組織部門的職能也應該進行必要的創新，可以說，滎陽市的做法是組織工作機制創新的有益探索，值得肯定。
　　目前，辦公室只有28名工作人員，均來自督查室、跨越辦、目標辦、紀委、宣傳部等部門的骨干，也有從有關單位借調的優秀中層干部，年齡均在40歲以下，70%以上具有督查工作經驗。
　　除了精干的督查辦工作人員，滎陽市延伸發展了定位監督員，實行“四位一體”，將黨代表、人大代表、政協委員、老干部這四種監督資源整合起來，分別組成定位督查組。目前，定位監督員105名，分立了21個定位監督組，觸角直接涵蓋市各項重點工作、重點工程，以及各單位部門的工作效率、機關作風、干部精神面貌等多個方面。尤其值得一提的是，老干部經驗豐富，了解情況，敢說敢管，將老干部納入督查工作極具特色。
　　滎陽市將督查考評結果直接運用于干部選用。自新機制成立以來，全市826名科級干部多了份個人檔案——政績檔案。調研組在干部考評室看到了排列整齊的干部政績檔案。《滎陽市科級領導班子政績量化統計表》中翔實地列出了序號、政績摘要、時間、當前政績得分等內容，仔細翻閱，每項獎懲有憑有據，均來自一線現場督查。政績檔案還通過政府網、人民廣場電子大屏幕、電視臺等形式定期公示，接受更廣泛的監督。
　　
　　成效：執行力難題破解 促進了科學發展
　　
　　“大組織、大督查、大考評”機制通過層層落實，取得了良好效果。調研組在滎陽市人民法院看到了機制延伸性創新帶來的可喜變化。滎陽市人民法院根據新機制的要求，參照制定了嚴格的績效考核辦法，壓力動力并舉，干部的精神面貌大為改觀，“加班加點的多了，拖沓懶散的少了”，2007年，案件執行難問題大為緩解，結案率大為提高。
　　縣級政府作為直接與群眾打交道的一級完備的政權組織，創新動力很大，但如果缺乏上級政府和部門的支持和肯定，創新動力壓力再大也難有作為。早在新機制運行不久，中共河南省委常委、鄭州市委書記王文超，中共鄭州市委常委、鄭州市委組織部部長姚待獻等市委領導就分別做出批示，就滎陽組工新機制予以肯定，并要求市委組織部進行深入研究，總結推廣。
　　
　　新機制形成了抓落實的循環圈，即任務分解——督促檢查——落實責任——記入政績——予以公示——實施獎懲，運行時間雖短，但效果顯著。它不僅有效地解決了組織部門選人難的問題，而且破解了政策“棚架”、執行不力兩大難題，極大地激發了干部創業熱情，改善了干部的整體素質和精神風貌。
　　破解了選人難問題，提高了用人公信度。看政績用干部是一條基本的組織原則，而政績從哪里來，如何認定，誰來看，這是選人用人行為是否公正、能否令多數人信服的重要因素。滎陽市提出“大督查就是大組織”、“組織部即是選人部更是督查部”的新思路，把督查、考評與識人用人、提拔干部結合起來，而這種結合又建立在數據公開，群眾監督的基礎上，這就在解決執行力的同時，把黨的干部管理工作也提到了一個更加科學化的境地，一個新的高度。這一套“制度管人”、“科學用人”的辦法，有效克服了用人隨意性，官場裙帶關系，使一些真抓實干的優秀干部和人才脫穎而出。
　　破解了執行不力的頑疾，促進了經濟又好又快發展。執行力的加強從劉溝村的變化可見一斑。近年來，滎陽市高村鄉劉溝村的變化可謂翻天覆地，尤其是2007年，群眾的生活水平大為提高，人均收入達到7500元，是3年前的6倍，不僅摘除了省級貧困村的帽子，而且劉溝村的人均年收入已高于滎陽市平均水平。調研過程中我們發現，劉溝村基層組織建設的加強功不可沒。正是找準了基層黨建工作和劉溝村產業優勢的結合點，創新了村兩委干部督促檢查機制，劉溝村才實現了歷史性突破。由此可見，由組織部門牽頭抓督查促落實，實現了監督范圍最大化、力量最大化、效果最大化。2007年，滎陽市跨越式發展工作走在了鄭州市前列，財政收入首次突破10億元大關，實現了財政收入、生產總值等經濟指標提前一年完成“跨越式發展三年行動計劃”。
　　解決了干部作風和機關效能難題，提升了群眾滿意率。再好的政策策略也只有成功執行后才能夠顯示出其價值。現實中，政策“棚架”，執行力弱與干部的現實狀況密切相聯，諸如一些公務員的事業心和責任感不強，工作不努力；甚至有許多腐敗現象產生等等。怎樣解決這些問題呢？單靠思想政治教育是遠遠不夠的。滎陽市通過制定科學的干部政績監督督查考評體系，客觀上產生了干部想干事能干事干成事的良好效果。去年7月，滎陽市創建國家衛生城市工作在通過全國愛衛辦暗訪、技術評估后，順利通過了最后行政驗收，三項考核一次通過，這在全國83個成功創建國家衛生城的城市中都是少見的。“過去一件事說了半年還掛在嘴上，一個項目一年半載還沒開工，如今剛聽說就干上了。”群眾對機關效能提高和干部作風轉變表示了由衷的肯定。
　　規范了權力運行，體現了科學執政、民主執政、依法執政。政府作為黨的意志和主張的執行者，本身也存在著決策、執行、監督三個環節。“大組織、大督查、大考評”工作新機制按照24字方針來開展工作，即“組織督查、定位監督、一線考核、量化政績、綜合評價、連帶獎懲”，將決策、執行、監督三權適度分開，較好地體現了“既相互制約又相互協調”的要求。他們通過前面所說的“四定”監督，使每個單位的權力運行和每個領導干部的工作向定位監督組公開，而定位監督組對干部工作進行考評的檔案材料以及根據這些考評材料對干部的獎懲、選拔、使用，定期向全市人民群眾公示。這樣就把對干部的監督督查考評工作置于廣大群眾的直接監督之下，真正做到了權力在陽光下運行，體現了干部群眾的知情權、參與權、表達權和監督權。
　　
　　啟示：在組織工作機制創新中提高執政能力
　　
　　滎陽市通過創新“大組織、大督查、大考評”工作機制，向政策“棚架”、執行乏力的兩大難題宣戰，以改革監督體制為突破口，創新了行政管理體制，一舉解決了機構臃腫、人浮于事、互相推諉、監督不力的基層政府管理頑疾，掃除了“吃飯財政”下的地方發展障礙。其改革與探索給我們帶來的啟示至少有以下幾點：
　　啟示一：滎陽的探索說明，改革是發展生產力的根本出路，創新是提高執政能力的根本要求。胡錦濤同志在今年全國組織工作會議上指出，要堅持以改革創新精神推進黨的建設。改革創新是對黨的組織工作的要求，也是我們黨開拓事業新境界的根本出路。滎陽通過黨的組織工作機制創新和監督體制改革，顯著地沖擊了傳統的封閉體制，為地方行政管理注入鮮活動力。在中國改革發展進入新階段之際，各個基層單位應該以改革創新的精神大膽開拓，這既是地方發展的戰略選擇，同時也為黨和國家提供實踐探索的經驗。
　　啟示二：滎陽的探索說明，創新督查機制將有效地提高地方的行政執行力。滎陽市通過有效導入科學的監督管理考評工作機制和賞罰分明的激勵約束機制，形成了較為完備的大督查工作格局。“三辦合一”、“四位一體”的監督督查體系也是干部監督聯席會議制度的一種創新。此外，新機制充分發揮“黨代表黨內督查、人大代表依法監督、政協委員民主監督、老干部敢于監督”的職能優勢，是督查管理方法的一個創新。這些探索直接提高了地方的行政執行力，有效監督成為提高效率的重要途徑。值得注意的是，在通過組織部門抓督查有利于部門職能優勢發揮的同時，要妥善協調督查考評工作與組織部門日常工作的關系。
　　啟示三：滎陽的探索說明，黨的組織工作可以通過創新干部監督、考評和選拔機制促進科學發展。科學發展觀能否真正得以落實，需要確立科學的政績觀，也需要創新干部的考評選拔機制。一線考評、量化政績、綜合評價、連帶獎懲是滎陽市干部政績考核的基本方法，它有效地防止和糾正了選人用人上的不正之風，有利于干部樹立正確的政績觀，提高干部素質，使組織部成為科學發展的促進部。但定位督查員的選擇如何更好地體現公平公正，對定位督查員開展工作的監督如何更加到位，干部政績的量化標準如何進一步細化，以及如何更加有效地建立群眾監督的反饋機制，等等，仍將是干部考評、選拔過程中需要不斷研究探索完善的問題。
　　啟示四：滎陽的探索說明，“大部制”的改革方向預示著地方行政管理體制改革需要深化。黨的十七大在部署行政管理體制改革中特別指出，要“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制”。縣一級的地方行政機構如何進行，從某種意義上說，滎陽對此作出了可貴的探索。滎陽市雖然成立了跨越式發展監督督查考評辦公室，卻另掛原被整合單位的數塊牌子。這種掛牌的無奈之舉顯示出，如何處理完善新機制與深化行政管理體制改革的關系將是地方大部制改革探索面臨的重要問題。（報告執筆：賈立政 魏愛云）