小步伐的“大部制”改革

　　眾多猜測中，3月11日，國務院機構改革方案終于揭開謎底。
　　國務院28個部委，撤并為27個，這和之前傳聞稱“此次國務院機構改革將通過合并的方式，將部門數量降至21個”相差甚遠。
　　“這一方案比預期中改革的步伐要小”，中國人民大學公共管理學院主任毛壽龍教授說。此前，人們期待的是，能源、金融、交通、農業等將可能是第一批實現整合的部門。
　　
　　第六次政府機構改革
　　
　　在中國，一棵蔬菜從農田到餐桌，會受到多個部門的監管，包括農業部、水利部、農業部、國家工商總局、國家質檢總局、衛生部，和即將并入衛生部的食品和藥品監督管理局等，有統計稱，農業的產前、產中、產后管理也涉及到14個不同的部、委、局。
　　“九龍治水”，是長期以來社會上對部門多頭管理的形象說法。中國行政部門職能重疊、多頭管理一直深受詬病，據不完全統計，目前國務院部門之間有80多項職責交叉，僅建設部就與發改委、交通部、水利部、鐵道部、國土資源部等24個部門存在職責交叉。
　　3月15日，十一屆人大審議通過的“國務院機構改革方案”，涉及調整變動的機構共15個，正部級機構減少4個。新組建國家能源局，由國家發改委管理；將國防科工委的部分職能與信息產業部合并，組建工業和信息化部；將交通部、中國民航總局，建設部的城市客運，整體劃入新組建的交通運輸部；將人事部、勞動和社會保障部整合成為人力資源和社會保障部；組建環境保護部；組建住房和城鄉建設部；將國家食品藥品監督管理局改由衛生部管理。
　　這些動作拉開了自1982年以來，中國政府的第六次機構改革的序幕。1982年至今，中國先后進行過5次大的行政管理體制改革。這5次政府機構改革，雖然已經基本完成了擺脫傳統計劃經濟體制下政府管理模式的任務，但都沒有走出“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”的怪圈，這使得外界對于這次“大部制”改革能否成功懷有疑問。
　　大部制的提出最早始于2007年10月，胡錦濤總書記在十七大報告中上提出“探索實行職能有機統一的大部門體制”的想法后，中國的大部制改革方案的制定也進入了實質性的運作階段。
　　“與前5次不同，‘大部制’不單純是精簡機構，而是作為最終建立一個決策、執行、監督三者相互協調、相互制約的權力機構的手段。”最早提倡大部制改革的學者之一，國家行政學院公共管理教研部教授汪玉凱認為。
　　毛壽龍教授前不久向國務院有關部門提交了關于大部制改革的報告，他也認為“此次行政管理體制改革，不同于上世紀80年代主要致力于精簡機構，不同于90年代主要為市場經濟奠定基礎，不同于2003年大力調整政府在宏觀調控等領域的基本定位，”他強調說，這次改革不是僅限于在過去的經濟管理部門做動作，而主要是在市場監管領域、社會管理、公共服務領域進行機構合并以及內部行政管理體制改革，“其核心則是建立公共服務型政府。”
　　
　　越來越重的行政成本
　　
　　改變目前多頭管理、職責交叉狀態的“大部制改革”，在今年兩會前就成為大家討論的熱點。毛壽龍教授曾用一個老師給學生上課的例子來形象地類比“大部制”改革。他說，如果是十幾個人的小班課，每個學生幾乎都有發言的機會，大家之間的交流也會比較充分，效果自然較好。同樣，如果是30個左右或20個以上的人參加的行政決策會議，相互之間討論的效果也不會很好，有些人總是說不上話，容易出現幾個人主導的情況。因此，相對比較科學、合理的決策者人數是15個左右，頂多不超過18個。而且，每件事情最好由一個部門去做，不要交給兩個或兩個以上部門。
　　“大部制不僅能夠由于政府機構數量的減少，直接精簡部分行政成本，還能夠減少不必要的部門間協調，從而間接降低成本。”毛壽龍說。
　　數據顯示：1978年至2003年的25年間，中國行政管理費用增長了87倍，從1978年占國家財政支出的4.71％，上升到2003年的19.03％；幾乎與此同時，我國公務員的職務消費增長了140倍多，所占全國財政總收入的比例也從1978年的4％上升到2005年的24％。
　　事實上，隨著中國經濟的發展，行政職能錯位和交叉給社會和經濟造成的副作用越來越突出。據中國經濟體制改革基金會秘書長樊綱前日公布的研究成果顯示，1999—2005年間中國行政成本對經濟增長作用達到－1.73%。
　　
　　“‘小部制’更容易導致人員擴張，”毛壽龍認為，因為機構很多，辦事的時候會牽扯到好幾個機構，為此必須新設協調機構，還會增加新的協調層次。他說，從此次南方地區冰雪災害過程中也能夠發現，由于部門交叉過多，再加上中央與地方政府間職責劃分問題，導致協調困難，影響了效率，成本也增加。
　　
　　走穩服務型政府每一步
　　
　　“通過減少機構數量，降低各部門協調困難，能使政府運作更有效率，更符合市場經濟的宏觀管理和公共服務的角色定位。”江蘇省交通廳廳長潘永和說。
　　他舉了一個例子，比如從北京回江蘇，必須先坐火車，再倒長途汽車。可是鐵道部管轄的火車站，很難去考慮汽車站的位置，他可能需要跑到很遠的地方去才能坐上回家的長途汽車。沒有統籌，整個交通狀況會給老百姓帶來不便利。“以前各個部門只有專項規劃，沒有綜合規劃。大交通運輸部門的建立，就應該為人們的出行提供方便。”2005年到2007年，潘永和所在的江蘇交通廳，率先整合了港口局、航空產業發展辦公室、鐵路辦，從體制上形成了公路、航空、鐵路、水運齊抓共管的大交通管理構架。
　　“當然，不僅要從橫向上減少部門數量，機構內部縱向的數量層次也要減少。如果這樣，就不會出現有些人擔心的‘大部制’導致部門權力越來越大的情況。”毛壽龍建議說。
　　“但新一輪改革并不是簡單地減少部委數量，相反有的部委還加強了，比如環保部門的重組整合，關鍵是轉變職能，建立服務型政府。” 中國行政管理學會副會長高小平認為，服務型政府的核心內容就是加強政府的公共服務職能，所以這次政府機構改革，先行整合的就是衛生、人力資源、交通這些公共服務部門。
　　全國政協委員，中國改革發展研究院執行院長遲福林也認為，這一次的國務院機構調整，強化了相關部門的基本公共服務職能。例如，將國家環保總局升格為環境保護部，就是要加強在環境保護方面進行宏觀指導、綜合協調和監管的力度；將人事部與勞動社會保障部合并組建人力資源與社會保障部，試圖從體制上打破白領、藍領、事業編制、公務員之間的區分，統籌人力資源和社會保障建設；組建住房和城鄉建設部，將國家的住房保障體系建設問題提到重要的議事日程上來，通過國家力量探索解決低收入家庭的住房困難問題；將食品藥品監督管理的職能調整到衛生部門，對于解決老百姓普遍關注的食品藥品安全問題也有積極意義的。
　　所以雖然坊間對此次機構改革方案的力度頗有微詞，國家行政學院副院長袁曙宏認為，“積極穩妥、有序推進，是必須的。”他介紹說，綜觀世界各國，發達國家的政府內閣部門雖然現在一般不超過20個，但都是經歷了較長時間逐步改革的結果，而發展中國家的政府部門多在20個以上，有的甚至達到四五十個。“防止急于求成，走大的彎路，對于改革的成功十分重要。”袁曙宏說。