深化行政體制改革新契機

　　
　　編前：3月15日，十一屆全國人大一次會議第五次全體會議表決批準了《國務院機構改革方案》。隨著環(huán)境保護部等新部委的成立，本次大部制改革取得了階段性成果。然而，在深入推進“大部制”時，需要深入研究哪些問題？如何以實行“大部制”為契機深化行政體制改革，推動新階段的政府改革？西方國家的機構改革實踐對中國大部制改革有何借鑒意義？我國歷史上的大部制改革又能帶給我們哪些借鑒和啟示？圍繞這些人們關心的話題，我們邀請該領域的權威官員、專家學者展開了探討。
　　
　　探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，應當與行政管理體制其它各方面的改革同步協(xié)調推進。要以實行“大部制”為契機，深化行政體制改革，從而把擴大社會主義民主、建設社會主義法治國家、發(fā)展社會主義政治文明的各項要求落到實處
　　
　　黨的十七大報告指出，要“加大機構整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調配合機制。”這是行政管理體制改革的一項重要任務，是提高政府施政能力的迫切要求，是建設服務型政府的重大舉措。
　　所謂大部門體制，是指把政府相同及相近的職能進行整合，歸入一個部門管理，其他相關部門協(xié)調配合；或者把職能相同及相近的機構歸并成一個較大的部門。實行大部門體制，關鍵在于使部門的職能配置有機統(tǒng)一，做到責權一致，便于部門間協(xié)調配合和實行問責制。
　　
　　為何推進大部制改革
　　
　　實行大部門體制，是針對政府機構設置的現(xiàn)狀提出來的。1978年以來，我國政府機構先后經歷了五次改革。與計劃經濟體制時期相比，機構設置和人員編制有了大的改變和精簡，政府職能轉變取得重要進展，體制機制創(chuàng)新取得積極成效，行政效能顯著提高，基本適應經濟社會發(fā)展的需要，在推進改革開放和組織社會主義現(xiàn)代化建設方面發(fā)揮了重要作用。但是，同新世紀新階段面臨的形勢與任務要求相比，政府機構和職能仍然存在著許多不適應之處。突出的是，一些需要集中管理的職能過于分散，機構設置過多，職責分工過細。如：
　　食品安全涉及九個部門，職能交叉，權責不清，致使食品安全管理落后，危害群眾健康生命的案件時有發(fā)生，人民群眾意見很大，食品質量成為政府管理的一個突出薄弱環(huán)節(jié)；交通運輸管理分運輸方式設置獨立部門，難以適應建設現(xiàn)代綜合運輸體系的需要，導致各類運輸方式的發(fā)展不相協(xié)調；能源作為國民經濟中的重要產業(yè)，缺乏一個統(tǒng)一管理的獨立部門，不適應建立現(xiàn)代能源產業(yè)的要求。
　　大力推進國民經濟和社會信息化建設，實現(xiàn)信息化與工業(yè)化融合，是走新型工業(yè)化道路的迫切要求。而促進互聯(lián)網(wǎng)、電話網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)三網(wǎng)融合，則是推進社會信息化的一項重要舉措。曾寫入“九五”、“十五”規(guī)劃，也寫入“十一五”規(guī)劃。但由于管理職能分散，部門利益分割，至今未能實現(xiàn)。
　　實行大部門體制，是完善社會主義市場經濟體制的內在要求。目前政府職能轉變尚未完全到位，政府直接干預微觀經濟活動的現(xiàn)象仍然存在，行政許可事項仍然較多，政府管了一些不該管又管不好的事，而該由政府管的事卻沒有管到位。對市場的調控和規(guī)范，是政府宏觀管理的一項重要內容，需要進一步加強，特別是對一些重要商品的市場價格波動應進行及時有效的調控，如2006年上半年生豬收購價格大幅下跌，農民養(yǎng)豬賠錢，紛紛宰殺母豬，當時這一信息未能引起有關部門的足夠重視，直接導致2007年豬肉供不應求。由豬肉價格上漲引發(fā)食品價格上漲，成為影響宏觀經濟穩(wěn)定的一個重要因素。此外，《國務院關于投資體制改革的決定》尚未完全落實，地方和企業(yè)仍感覺項目審批手續(xù)過多，同時不斷出現(xiàn)新的盲目重復建設。國有資產監(jiān)管、金融監(jiān)管、市場監(jiān)管依然薄弱。社會信用體系建設明顯滯后。整頓和規(guī)范市場秩序，雖經多年努力，仍不能令人滿意。
　　實行大部門體制，是全面推進中國特色社會主義建設的需要。按照中國特色社會主義總體布局的要求，政府機構的設置和運行，要有利于經濟、政治、文化、社會建設的全面推進，在繼續(xù)重視經濟建設的同時，對政治、文化、社會建設的重視程度亟待提高。
　　
　　以實行大部制為契機，深化行政體制改革
　　
　　要把實行大部門體制作為政治體制改革的一項重要內容，完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，推進決策科學化、民主化，增強決策透明度和公眾參與度，凡制定與群眾利益密切相關的法律法規(guī)和公共政策，原則上要公開聽取意見。要以實行大部制為契機，深化行政體制改革，從而把擴大社會主義民主、建設社會主義法治國家、發(fā)展社會主義政治文明的各項要求落到實處。
　　為了加快推進以改善民生為重點的社會建設，必須加強對社會事業(yè)發(fā)展的有機統(tǒng)一管理，有些薄弱的管理職能亟待加強，有關立法需要加以完善。
　　機構改革涉及面廣，對經濟社會影響較大，各方面都很關注。必須在中央的統(tǒng)一部署下，有計劃、有步驟進行。要經過充分研究、科學論證和周密部署。既要借鑒國外經驗，更要從中國實際出發(fā)。有些看不準的事情，應進行探索和試驗。探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，應當與行政管理體制其它各方面的改革同步協(xié)調推進。
　　在去年12月26日國務院新聞辦舉行的吹風會上，有記者問我關于大部門體制問題，我對其必要性作了簡單回答，但未及全面論述。之后媒體和網(wǎng)絡上誤傳我對金融領域實行大部門體制的見解。我認為，實踐證明中央關于分業(yè)監(jiān)管的改革決策是正確的。十七大報告提出了“推進金融體制改革，發(fā)展各類金融市場，形成多種所有制和多種經營形式、結構合理、功能完善、高效安全的現(xiàn)代金融體系”的任務，實現(xiàn)這一目標，需要金融領域的四大管理部門加強協(xié)調配合。從目前各方面任務的要求來看，由四個部門分工負責，可能更有利于完成十七大提出的金融體制改革和金融產業(yè)發(fā)展的繁重任務。（作者為中共中央政策研究室副主任）
　　
　　專家熱議
　　要考慮黨的權力和政府權力的合理有效對接
　　中國現(xiàn)代國際關系研究院經濟安全研究中心主任江涌：大部制改革意味著部門的重組，必然涉及部門之間權力和利益的重新分配。公共管理方面的專家普遍認為，大部制改革的最大阻力仍然是多年來被不斷強化了的部門利益。弱化部門利益膨脹，大部制值得期待，但是不宜過高期待。因為部門利益膨脹成因復雜，不僅有極大的廣度，還有無比的深度。權力部門化，部門利益化，利益集團化，部門利益當中有著極其復雜的集團利益、小團體利益、領導個人利益，這些利益不會因為體制的改變而自然消失。部門利益膨脹涉及的不只是一般政府部門，因為中國政治體制特殊，諸多政府職能延伸到執(zhí)政黨以及人大等權力系統(tǒng)。因此，大部制改革必須要考慮黨的權力和政府權力的合理有效對接。部門利益膨脹歸根結底是權力濫用問題，讓權力真正“在陽光下運行”，才能遏制部門利益膨脹。
　　
　　重中之重是要“管得少”、“管得好”
　　國家行政學院政治學部主任、教授、博導劉峰：大部制成功的關鍵有兩條，一要管得對，二要管得少，其中重中之重是要管得少，管得好。一個行政管理部門的成敗得失首先不在于規(guī)模大小，也不在于人員多少，而是要有“對”的管理對象、“高”的管理績效。大部制面臨兩個情勢：一是社會主義市場經濟的體制已初步建立起來，企業(yè)已逐步成市場的主體，成為創(chuàng)新的主體，很多事情企業(yè)可以干得好，甚至比政府干得好；二是社會主義民主政治的建設取得初步成績，管理的中基層和廣大民眾有著越來越高漲的參與管理和自我管理的熱情，而且他們的管理能力在明顯提高。
　　構建大部制必須明確，機構改革的目的不是精減機構，不是減少行政成本，而是提高管理效能，而是為社會創(chuàng)造更多的價值。實行大部制，關鍵在于少管，在于“減”而不在于“加”。大部制符合扁平化的管理大趨勢。僅僅管得少還不夠，還要管得好。大部制對管理能力和管理作風都有更高的要求。要有完善的管理制度，要依法行政。決策、執(zhí)行、監(jiān)督要相對分開，相互制約。要借助電子政務、政務公開、績效評估和行政問責制等手段來提高管理績效。