國際經驗借鑒：大部制大在哪

　　在實施《國務院機構改革方案》的時候，我們迫切需要深入研究一些問題。大部制改革所要解決的問題，主要是解決國家治理結構中橫向和縱向的權力關系問題，只有劃清中央政府的部與部之間和中央與地方政府之間的兩方面權力邊界，大部門體制才能建立起來。
　　應當說，目前的大部制改革方案，主要是著眼于中央政府部門橫向的權力邊界劃分的。比如說，國家發改委、財政部、中國人民銀行在自身職能作出調整的同時，還要建立部門間的協調機制。將國家食品藥品監督管理局改由衛生部管理等等，目的主要是在中央政府部門之間重新分配職能和權力關系。但事實上，這樣的劃分是不是合理，還有待縱向的中央政府和地方政府之間的權力劃分的檢驗：中央政府在國家治理結構中雖然處于高端的支配地位，但治理的效果最終是體現在地方，如果中央政府和地方政府的權力關系劃分不當，無論是大部制，還是小部制，都可能治理無效。也就是說，劃清縱向的權力關系對于實行大部制改革來說，和解決橫向關系問題同等重要的。然而，似乎目前問題尚未提上議事日程。
　　在中央政府和地方政府的關系問題上，就許多政府職能而言，或許問題主要在于中央政府要不要“親自”執行的問題。比如說國家環保部，此次改革后其主要職責是：擬訂并組織實施環境保護規劃、政策和標準，組織編制環境功能區劃，監督管理環境污染防治，協調解決重大環境問題等。但是，目前我國在環境保護方面治理低效的原因，是地方經濟利益日益強大而環保執法權力有限，要解決這個問題，恐怕最好的辦法就是要改變目前有中央政府制定政策、地方政府執行政策的治理模式，而改為由中央政府直接執行的模式，才可能達到改革的目的。
　　在實行“大部制”經驗比較豐富的一些國家和地區如美國就是這樣做的。事實上，在美國以及其他一些國家和地區，所謂大部制，就是既依法制定法規規章以及各種各樣的政策，也要依法執行這些法規規章和政策。美國的能源部聯邦雇員和合同雇用人員超過10萬人，年度預算超過230億美元。美國國土安全部有18萬雇員，農業部有10萬雇員，環境署的人員編制比中國環保部多60倍。為什么它們要這么多公務員呢？就是因為即使是“中央”政府，它們也是管執行的，在它們的權力范圍內，大量的事情是這些部門自己做了，而不是像我國，中央政府部門只管發文件，地方政府才管執行。也就是說，大部制之大，一方面應當是管的范圍大，另一方面是管的程度深、力度大。
　　當然，并不是中央政府所有部門都應當是大部門，許多公共服務職能更需要在地方政府實行“大部門體制”。在執行公共服務職能的時候，往往要面對最廣大的人群和紛繁復雜的事務，人少了解決不了問題。據專家介紹，在600多萬人口的香港，政府房屋署有9000名公務員，新加坡的相應機構有3000名公務員。在國家成立住房和城鄉建設部的時候，是不是也要像它們這樣做，顯然是十分現實的問題。香港法律援助署有520人，而人口比香港多一倍的深圳法律援助僅32個工作人員。按照我國勞動保障部的規定，每一萬人配備一個勞動監察人員，深圳按900萬外來勞動者計算，也應配備900人的監察隊伍，而實際上深圳只有43人。這或許就是現階段我國政府公共服務質量還不夠高的一個原因。
　　由此可見，推進大部制改革，在人員編制的問題上我們還要轉變觀念。不是說財政供養的人越少越好，而是公共服務質量越高越好。建設廉潔高效的服務型政府并不必然要減少公務員編制，而是要根據經濟社會發展的實際需要決定增加還是減少編制。從大部制所必須履行的公共服務職能的需要來看，很可能只有大規模增加工作人員才能真正“大”起來。（作者為民革中央調研部研究員）