公民社會視角下的環(huán)境政治參與

　　摘要：環(huán)境問題已成為各國關(guān)注的話題，其處理的好壞對我國這樣的發(fā)展中國家來說尤為重要，公眾環(huán)境政治參與對于整個(gè)環(huán)境建設(shè)發(fā)揮著不可替代的作用，文章對公眾環(huán)境參與的理論、現(xiàn)狀和對策進(jìn)行梳理，希望能對公眾參與意識和能力的提高有所幫助。
　　關(guān)鍵詞：公民社會；環(huán)境政治參與；環(huán)境意識
　　
　　剛剛結(jié)束的2008年兩會提出了政府機(jī)構(gòu)的改革，擬建大部制的政府模式。其中就將先前的環(huán)保局提升為環(huán)保部，足以看出我國政府對日益突出的環(huán)境問題的重視程度。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，環(huán)境與發(fā)展的矛盾日益突出。日趨嚴(yán)重的環(huán)境問題表明，僅僅依靠市場和政府干預(yù)，仍無法從根本上解決環(huán)境惡化的問題。環(huán)境保護(hù)工作是一項(xiàng)需要全社會共同參與的系統(tǒng)工程，尤其離不開公眾參與。西方國家環(huán)境保護(hù)的成功經(jīng)驗(yàn)證明，公眾、政府、企業(yè)共同保護(hù)環(huán)境是一種最可持續(xù)的三位一體模式。政府和企業(yè)的職責(zé)之前以被眾多學(xué)者討論和研究過，而公眾作
　　為一個(gè)群體對環(huán)境的影響及其參與則被談之甚少。
　　
　　一、理論假設(shè)
　　
　　自20世紀(jì)90年代中后期起，我國環(huán)境非政府組織的發(fā)展及公眾對政府環(huán)境政策和公共環(huán)境管理的參與日益成為國內(nèi)外學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn)問題。從總體上說，這些研究基于以下兩個(gè)層面的基礎(chǔ)性理論假設(shè)。
　　一是非政府組織或團(tuán)體的積極發(fā)展可以成為政府政策制定與實(shí)施的有益補(bǔ)充，并有利于促成一種“小政府，大社會”的現(xiàn)代化政治管治格局。
　　二是基層公眾的合法有序政治參與及其制度化將會不斷推動一種公民自我組織與管理基礎(chǔ)上的公民社會，并終將成為我國民主政治的重要基礎(chǔ)。
　　本文將集中在如何通過政府引導(dǎo)下的公眾環(huán)境政治參與，來有效應(yīng)對我國正在和即將面臨的諸多生態(tài)環(huán)境難題。通過公民自身各種途徑的參與來共建一個(gè)和諧的、共享的、可持續(xù)的社會。
　　
　　二、理論及法理依據(jù)
　　
　?。ㄒ唬┱臋?quán)力來自于公眾
　　按照盧梭在《社會契約論》中所表達(dá)的觀點(diǎn)，國家之所以產(chǎn)生是來自于社會全體成員的同意?！拔覀兠恳粋€(gè)人將自己的權(quán)利讓渡給一個(gè)共同體，我們每一個(gè)人都以其自身及其全部力量共同置于公意的最高指導(dǎo)下，并且我們在共同體中接納每一個(gè)成員作為全體之不可分割的一部分。”因此，政府的權(quán)力是公眾賦予的，公眾對于政府決策就有參與的權(quán)利。政府只是環(huán)境公共信托人地位，公眾參與環(huán)保是自身的權(quán)利，政府和部門有義務(wù)回應(yīng)和予以保護(hù)。并且，政府行使這一權(quán)力之時(shí)，也可能會濫用這一權(quán)力，使公眾的利益受到損害。
　?。ǘ┕妳⑴c制度的法律依據(jù)
　　公眾參與政府決策的權(quán)利在法律上也是有依據(jù)的。《中華人民共和國憲法》第2條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民依照法律規(guī)定、通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理文化事業(yè)，管理社會事務(wù)”。第41條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利”。與此規(guī)定相應(yīng)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定：“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢查和控告”。為保障這一權(quán)利，公眾享有法律規(guī)定的知情權(quán)。該法第11條規(guī)定：“國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府的環(huán)境保護(hù)行政主管部門，應(yīng)當(dāng)定期發(fā)布環(huán)境狀況公報(bào)?！睆?003年9月1日起施行的《環(huán)境影響評價(jià)法》第21條規(guī)定：“除國家規(guī)定需要保密的情形外，對環(huán)境可能造成重大影響、應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書前，舉行論證會、聽證會、或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見。
　?。ㄈ┉h(huán)境公民權(quán)理論
　　環(huán)境權(quán)是指“環(huán)境法律關(guān)系主體有享用適宜環(huán)境的權(quán)利，也有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)?！弊鳛楣餐嫦嚓P(guān)的一方，公民有正當(dāng)?shù)睦碛稍谄淅媸艿角趾η盎蚝笾鲝堊约旱臋?quán)益。
　?。ㄋ模┱螀⑴c的功能理論
　　政治參與是在國家與社會之間建立權(quán)力平衡機(jī)制的“杠桿”，國家權(quán)力有著不斷擴(kuò)張的強(qiáng)大慣性，如果缺乏制約將會吞噬整個(gè)社會肌體內(nèi)部的自組織系統(tǒng)和自治能力。這時(shí)候就要以社會權(quán)力對國家權(quán)力構(gòu)成外在的平衡力量，而“民主的政治參與可以在國家和社會之間穩(wěn)妥地矯正政府的行動與公民的意愿和選擇之間的矛盾”。公眾的參與會對政府產(chǎn)生不容忽視的壓力，對其決策起到很好的制約作用。
　　
　　三、我國公眾環(huán)境政治參與現(xiàn)狀
　　
　　筆者通過南京市和山東省內(nèi)等幾個(gè)市的調(diào)查發(fā)現(xiàn)我國公眾的環(huán)境政治參與存在以下諸多的問題：
　?。ㄒ唬┕姷沫h(huán)境滿意度與環(huán)境政治參與水平之間，并不存在一種簡單的線性關(guān)系
　　就山東省的情況來說，雖然公眾環(huán)境滿意度相對較低的濟(jì)南和聊城的確擁有比較高的環(huán)境政治參與水平，但環(huán)境滿意度最高的威海的公眾環(huán)境政治參與水平卻最低，而公眾環(huán)境滿意度較高的青島具有最高的環(huán)境政治參與水平。
　　（二）城市現(xiàn)代化程度似乎并不是決定公眾環(huán)境政治參與水平的唯一因素
　　青島較高的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化和對外開放水平，對提高公眾的環(huán)境價(jià)值意識和政治參與要求有著積極的作用，但調(diào)查發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度相對較低的聊城也具有比較高的環(huán)境政治參與水平。
　　（三）公民個(gè)人參與積極，但制止表現(xiàn)得非常消極
　　公民個(gè)人參與的行為積極，但制止他人污染環(huán)境和其它破壞行為卻表現(xiàn)的非常消極。這說明公眾受“事不關(guān)己，高高掛起”等傳統(tǒng)思想的影響不敢勇敢地站出來主持正義，保護(hù)環(huán)境。
　　（四）運(yùn)用法律武器不夠積極
　　公眾自身受到環(huán)境侵害時(shí)能夠拿起法律武器保護(hù)自己方面表現(xiàn)的不夠積極。能夠拿起法律武器來維護(hù)自己權(quán)益的不多，往往會選擇忍氣吞聲或息事寧人的態(tài)度。
　?。ㄎ澹┕妳⑴c環(huán)境影響評價(jià)程度低
　　很少有人去參加一些對環(huán)境有影響的重大工程的聽證會，在建設(shè)單位編制的環(huán)境影響報(bào)告書中也很少發(fā)表自己的建言建策。公眾參與環(huán)境影響評價(jià)，已經(jīng)為世界許多國家立法所承認(rèn)，我國現(xiàn)行法律也規(guī)定：專項(xiàng)規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)對可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)在該規(guī)劃草案報(bào)送審批前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式征求有關(guān)單位、專家和公眾對環(huán)境影響報(bào)告書草案的意見。調(diào)查發(fā)現(xiàn)：許多項(xiàng)目建設(shè)前不向大眾公布，也不征求當(dāng)?shù)厝罕姷囊庖?，不召開聽證會、公眾沒有機(jī)會反映自己的意愿和要求。由此可見，在我國的環(huán)境影響評價(jià)中公眾參與制度流于形式。
　　
　　四、建議及應(yīng)對政策
　　
　?。ㄒ唬┘訌?qiáng)公眾的環(huán)境保護(hù)意識
　　首先是加大宣傳和教育，提高公眾參與的熱情和能力，通過大眾傳媒，通俗易懂地普及環(huán)境保護(hù)知識，培養(yǎng)公眾的民主參與意識。其次，以非政府組織為中心，逐步提高公眾的環(huán)境意識和環(huán)保積極性。非政府組織在公眾參與中起著十分重要的作用。工業(yè)發(fā)達(dá)國家生態(tài)運(yùn)動能夠蓬勃地發(fā)展，非政府的環(huán)保組織也發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。
　?。ǘ┻M(jìn)一步做好環(huán)境信息公開工作
　　它是指國家環(huán)境行政機(jī)關(guān)就影響環(huán)境的行政活動予以公開的制度。比如，對環(huán)境影響評價(jià)文書的審批予以公開就屬此類活動。對于政務(wù)公開，羅伯斯比爾曾說過，“對眾公開是美德的支柱，真理的保證，是犯罪和陰謀所害怕的災(zāi)難。把黑暗和秘密投票留給罪犯和奴隸吧，對眾公開還有個(gè)好處，即這個(gè)方法會教育公民和培養(yǎng)共和國的美德。當(dāng)這個(gè)方法不再適合于人民的時(shí)候，共和國也就不存在了?！睂h(huán)境行政信息進(jìn)行公布，是實(shí)現(xiàn)公民環(huán)境知情權(quán)的需要。這一權(quán)利既是公民參與國家環(huán)境管理的前提，又是環(huán)境保護(hù)的必要民主程序。只有基于這樣基礎(chǔ)的公眾參與才有可能。
　　
　　（三）建立環(huán)境行政公益訴訟
　　環(huán)境行政公益訴訟是指當(dāng)行政主體的違法行為或不法行為對公共環(huán)境利益造成侵害時(shí)，法律容許無直接利害關(guān)系人為維護(hù)公共環(huán)境利益而向法院提起行政訴訟的制度。當(dāng)公眾的環(huán)境權(quán)益遭受損害，特別是因?yàn)閲业∮谛惺孤殭?quán)造成公共環(huán)境利益遭受損害或?qū)τ诠箔h(huán)境利益的保護(hù)不利時(shí)，倘若個(gè)人或其他社會組織無法提起訴訟，不僅不能體現(xiàn)法律的公平和正義，而且也不符合權(quán)利意識日益高漲的公民權(quán)利要求。另外環(huán)境行政公益訴訟有利于彌補(bǔ)國家環(huán)境行政管理的漏洞，環(huán)境問題具有復(fù)雜性，政府的公共事務(wù)也日趨繁多，這使得政府的環(huán)境管理不可能面面俱到，難免有遺漏之處。為了保證國家對環(huán)境的管理目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)，借社會中介組織和個(gè)人的力量來補(bǔ)充國家力量的不足在現(xiàn)代社會就顯得很必要。環(huán)境行政公益訴訟還有助于監(jiān)督環(huán)境行政機(jī)關(guān)依法行政，提高依法環(huán)境行政的水平。
　?。ㄋ模┘訌?qiáng)環(huán)境影響評價(jià)中的公眾參與程度與廣度
　　我國雖然在2002年頒布了《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》但還沒有落實(shí)。項(xiàng)目建設(shè)前不向公眾公布也不征求群眾意見，不召開聽證會的情況還廣泛存在。為了提高環(huán)評中公眾參與的有效性應(yīng)充分利用當(dāng)?shù)氐膱?bào)紙、電視、廣播等在環(huán)評大綱階段預(yù)先發(fā)布建設(shè)項(xiàng)目信息。要用通俗易懂的語言告訴公眾什么是環(huán)評，在公眾參與環(huán)評中采取何種方式，何種渠道來發(fā)表自己的意見和建議，同時(shí)還要幫助公眾避免孤立地看待問題。既要讓他們了解不利的一面，又要讓他們了解有利的一面，包括項(xiàng)目建設(shè)的背景，對當(dāng)?shù)匕l(fā)展經(jīng)濟(jì)的意義。為了提高環(huán)保中公眾參與的有效性，應(yīng)盡快從我國的實(shí)際情況出發(fā)建立一套比較完善的符合我國國情的環(huán)評公眾參與機(jī)制，對公眾參與的方式、對象、步驟、內(nèi)容、時(shí)間階段、參與的深度和廣度等做出具體的規(guī)定或建議并落到實(shí)處。
　?。ㄎ澹┓e極引導(dǎo)和促進(jìn)環(huán)保社會團(tuán)體發(fā)展
　　把公眾組織起來成立環(huán)保社會團(tuán)體，開展環(huán)境保護(hù)宣傳、學(xué)術(shù)交流、環(huán)境保護(hù)科技推廣等環(huán)境保護(hù)活動，并在促使環(huán)境資源問題的解決，監(jiān)督政府依法行政方面發(fā)揮積極作用。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前我國有環(huán)保社團(tuán)2000余個(gè)，其中不少已初具規(guī)模。如自然之友、北京地球文化村等。但大都有政府支持，贊助和發(fā)動，主要進(jìn)行各種形式的環(huán)境保護(hù)宣傳、教育、科研活動，這些活動一般規(guī)模較小，聲勢不大。 因此我國有必要加快制定有關(guān)非政府環(huán)境保護(hù)社會團(tuán)體的制度，制定政策、采取措施、建立健全民間環(huán)保團(tuán)體參與環(huán)境與發(fā)展管理的機(jī)制和程序。
　　
　　參考文獻(xiàn)：
　　1、方煉勇.環(huán)境保護(hù)中的公眾參與[N].湘