社會信用體系建設的對策與建議

　　隨著和諧社會施政理念的深入和市場經濟發展的需要以及中國不斷融入全球經濟秩序的影響，必然要求全社會各個領域必須建立適應高端市場的縝密而有效的市場組織和制度體系，其中包括以政府信用為關鍵內容的社會信用體系建設。政府信用確立、管理與監督在政治和經濟變革的雙重壓力下將成為積極制度變革的一部分，在重圍與突圍的雙重變革之中進行，我們在借鑒西方成功經驗的同時，吸收我們民族在產權方面的“比較優勢”，從而避免在制度建設的探索中迷失方向。我國社會信用建設與監管體系建設已逐步形成一個基本的架構，但還需要進一步豐富、細化、完善和規范。主要涉及國家政治信用、政府行政信用、司法信用、企業信用、個人信用諸方面。相信經過5～10年的時間能夠確立“以道德為支撐、產權為基礎、法律為保障的社會信用制度”，這是確立現代市場體系的必要條件，也是規范市場經濟秩序的治本之策。
　　
　　一、政府信用體系及其監管體系的建設的政策性建議
　　
　　1.政府信用監管體系的建設從長遠看應遵循獨立、公正、第三方運作的原則。政府應起到推動和引導的作用，并通過相關的法律體系的支持，建立完善的市場體系，較高的信用需求，有利于中介機構自律體系的完善。但是我們的現實為不是典型的成熟的市場化國家。信用問題專家王藝先生認為，就國內信用體系現狀來看，作為初期階段，呈現出一種“非典型”狀況。其表現是政府參與過多、過深，很難保證其自身的獨立、公正；相關法律體系暫為空白；市場需求不足，叫好不叫座；消費群體呈現出不同于其他行業發展的特點，包括了中國廣大農民在內的所有人口都是它的消費群體；行業缺乏自律組織，自毀現象嚴重，脆弱的行業面臨嚴峻的考驗。在能夠有所作為的領域首先是打破政府各部門壟斷和處于隔絕狀態的信息。設立政府政務信息中心，公開發布不涉及國家秘密的政務信息，也可以披露企業信用和個人信用的相關信息，但不主張建立統一的政府征信中心并主導全社會征信經營活動，因為政府征信中心的建立勢必會在打破一個壟斷后，形成另一個新的、更大的、更難打破的壟斷。我們期待著市場逐步成熟，它必然伴隨著市場的細分，中介機構一定會逐步成為在某一領域的專業數據積累、數據模型和評分的專業機構，而政府的工作是為征信業的健康發展搭建制度平臺，制定征信業的制度規則。
　　2.作為現代政府應該是最具有公正度和公信力的，那么一旦政府或其官員行為失信，就必然會損害廣大民眾對政府合法性的質疑。積極探索鄉鎮基層政府的直接選舉，解決鄉鎮政府權力的來源與政治資源流向完全統一，使基層選民和鄉鎮政府及其官員注意力和執政意愿關注自己的選民，并接受自己選民的監督，政府誠信問題可迎刃而解，民選基層政府是基于多年來基層民主制度實踐經驗的積淀，能夠為民眾所監督的政府，并能超越社會利益，才能成為社會利益的平衡者、公眾矛盾的調解者。政府才能確保自己的信用是健康的、透明的，才能承擔監管社會信用的責任。還可以探索政府各級主管官員接受人大質詢和述職，并實行公開的媒體全程直播，改革法院的行政級別和法官薪俸由政府支撥的做法，使法院能夠獨立司法，確保司法信用，確保社會的良知的底線，如果司法信用遭到破壞必造成社會信用全面的滑坡，政府與司法失信將會導致社會普遍的失望情緒，這是非常有害的。
　　3.在政府信用監管制度建設中，需要因地制宜逐步裁撤合并一些基層政府機構，根據當地經濟的關聯度和民族地方的特點，建議合并一些鄉鎮行政區劃，減輕政府開支壓力，減輕農民負擔，恢復鄉鎮政府的信用，特別是城市近郊的鄉鎮政府和城市政府在城市化擴張的過程中存在嚴重失信行為，嚴重地損害農民利益和城市拆遷戶的利益，對此類重大政府失信一定要從制度和法律上追究其行政責任和法律責任，在時機成熟時需要考慮恢復我國憲法設置的省、縣、鄉(鎮)地方三級行政機構，撤銷介于省縣之間的中間機構，降低行政運行成本，減少因為繁多的行政層次而造成的信息失真，提高行政效率和信用水平；需要確立人大審議機制和公眾聽證制度，以此確保政府決策的公共性和合法性，促使高層領導樹立政府信用關乎執政黨和中央政府執政的合法性的信念，確立重大經濟項目是政治利益也是法律利益的思想意識；還必須堅決地進行政府制度的創新與探索，從根本上根治鄉鎮基層政府的財政危機和冗員膨脹的惡性循環的怪圈，使政府成為為社會公眾所尊重的認可的誠信政府。
　　4.盡快開展信用立法，實施依法監管信用。特別是通過政府職能的轉變，使政府減少對市場運行的不正常干預，使法律成為真正的統治者。在我國的信用監管制度建設中，信用立法是依法治理信用問題的前提。應著手解決政府權力監督方面的規范。政府失信對加劇整個社會作用體系的殘損、崩潰，對惡化招商引資的環境等也必然產生至關重要的影響。治理政府失信引發的道德危機和市場阻力已經到了刻不容緩的地步，政府要按照市場經濟和世界貿易組織的要求，盡快轉變政府職能，堅決貫徹《行政許可法》，使資源配置主要通過市場來實現，力求避免“看不見的腳”踩住“看得見的手”，政府的重大決策必須通過法定程序依法民主、科學決策，同時也通過媒體、網絡公開討論，征集合理化建議與意見，人事任命必須實行公示制，制定獎勵措施，對公示政府工作人員及公示的其他項目存在異議的可通過匿名或署名的方式提出書面意見，如存在觸犯法律或行政紀律或其他方面的瑕疵的可通過檢舉、舉報相關人員，如查實者舉報人可獲得獎勵。
　　5.建議探索公務員公務活動承諾制與問責制，政務活動承諾制度方案可通過組織專家和社會各界代表、人大代表、普通公民代表參與意見，進行項目論證，制定出切實可行的公務、政務活動承諾制，先從社會意見較大的政府窗口部門開始，并配合公務人員嚴重失信、失職辭退制度、新聞媒體和政府簡報、信用專網披露制度。啟動人大代表的咨詢和民主議政功能，對政府官員的政務活動和基本信用進行問責與監督并予以公開，制定切實可行的問責與監督制度，而不是僅僅用于媒體的宣傳和政策性表態式的道德宣言，諸如《公務員信用守則》、《處級以上領導干部個人受財產登記》之類徒有虛名的毫無約束作用的“軟規則””。
　　6.為配合政府信用監管制度的建設，中央以及地方政府應當設立政府信息中心，信息中心與政府網站、工商管理部門信息、征信企業、會計事務所、律師事務所、審計機構以及行業協會實現信息共享與互聯。建議國內征信企業主要以社會投資經營為主，政府投資征信行業不占主體地位，避免信用行業產生新的國企壟斷經營造成信息失真。只有保持市場多元化競爭格局，才能防范信息資源征集中的腐敗行為，但是必須確立公開征信監管機制。
　　
　　二、企業信用制度體系及其監管體系建設的政策性建議
　　
　　企業信用是整個社會信用制度的核心。當前，社會信用問題中表現最為突出、社會危害最大的是企業失信問題。企業失信嚴重影響和制約著我國經濟的發展和投資環境的改善。主要表現在三個方面：一是商業信用缺失，突出表現在合同履約率下降，合同違法行為增多，形形色色的商業欺詐或商業詐騙增多，影響了投資者的投資熱情。二是金融信用缺失，銀行還貸率不高，放貸率較低，企業因不能及時得到資金而錯失商機，阻礙了企業做大做強。三是產品信用缺失，假冒偽劣商品盛行，致使守法經營企業步履維艱，消費者權益得不到有效保證。據調查，幾乎所有知名品牌產品均被假冒過，假冒產品的大量出現使企業忙于打假，怠于經營，極大影響了企業的正常發展，有的甚至導致品牌企業走入破產邊緣。基于我國企業信用及投資環境存在的問題，建議從以下幾個方面入手，解決企業信用問題。
　　
　　1.政府在企業信用以及其他社會信用的監管中，一定要確立法治治理模式，減少“政策風險”對企業經營的損害，企業和公民不應當在政策上承擔法律責任，這實際上是政府政策失信的表現，而不是企業失信的表現，因為企業經營與政策不一致，而與法律保持一致，或者立法空白，都需要我們在政策制定過程加以注意和研究，建議在企業信用管理中，真正改變“政策治國”的慣性思維，“政策治國”必然導致政策和管理方式上的隨意與失信。
　　經濟學理論認為由信用關系的當事人分別進行與信用管理相關的活動，譬如進行受信人的資信調查和商賬追收等，交易成本太高。而由社會化的機構來為信用當事人服務，則可以大大降低成本。征信所(Credit information house)等機構的產生正是市場精細分工的產物，它為社會提供成本較低的信用服務。信用服務行業作用于交易的全過程，從工商企業和個人的資信調查、信用評級、信用保險，國際保理，到商賬追收等等。它們的工作對象既包括各種工商和金融企業，也包括各國政府。所以信用建設必須是一個具有前瞻性、戰略性的制度安排，信用及其監管制度的建設質量關系我國社會主義市場經濟的未來走向與成敗得失。
　　2.從市場經濟內在要求和運行方式看，市場經濟是以契約為基礎的信用經濟，而要形成信用經濟，必須從根本上改變信息不對稱的狀況，實現信息的對稱。為此建議中立非政府的專業機構審查和清理各種壟斷部門、政府部門、壟斷性國有企業的各種“制式合同”、“霸王合同”，政府在市場經濟中就是要確保競爭環境的公平，游戲規則的公正，制度環境的透明，確保社會環境和自身的純凈。而不是躲在壟斷行業的利益之中獲取某政府部門不應有的利益，政府的利益只能通過稅收形式的公共財產來實現。政府要為企業信用創造一種維護其自身信用的內在機制：使各個經濟主體具有極強的利益約束機制。市場經濟主體具有維護自身合法利益內在動力。
　　3.政府應盡快制定國內的企業信用信息征集與登記、發布、管理規范，建立健全企業信用管理制度，建議設立統一的企業信用信息征集標準，特別要研究如何在信用征集中始終能夠監測企業信用動態的變化，以便為社會提供真實、可靠的信用信息。信用評級和審查需要通過中介機構來完成，政府負責制度的制定和監管，社會中介機構通過市場化運作解決信用征信和服務。我國的信用數據庫的建立從結構上應該分為三個層次，具體包括：政府各部門資信數據庫聯網平臺以及評價體系、行業內資信數據庫網絡與運行，以及征信機構數據庫。
　　⑴政府各部門征信數據庫的建立涉及的部門：應結合國家對信用建設的總體要求，根據我國現行的政府管理體制，要取得企業和個人的征信情況，征信數據源涉及到包括以中國人民銀行為中心的以下部門，包括發改(計)委、商務、財政、公安、法院、勞動與社會保障、建設、稅務、工商、質檢、海關、商業銀行、保險、證券、外匯、進出口等。在以上政府部門中，國家應以央行在內的分支機構為核心，組建銀行信貸登記咨詢系統和個人信用征集數據庫系統、全國中小企業信用擔保體系，由國家工商局組建的工商企業注冊登記年檢系統與信譽管理系統等。在現有信用數據庫的基礎上，逐步納入其他政府部門關于企業和個人的征信數據庫，如法院訴訟數據庫、公安數據庫、質量監督數據庫等；其次是政府各部門數據庫的聯網。
　　⑵行業內數據庫的建立是以自愿和互換的原則進行的。可以在某個細分的行業內的企業中建立“信用交換機制”，凡是加入該組織的企業，均須提供自身的信用資料及有關的信用記錄，以此享有查詢其他成員的信用資料的權利，行業內的資信數據庫采取有償服務的方式向非會員開放。
　　⑶由專業的資信調查公司、信用評估機構建立的企業資信數據庫是目前國內外企業征信數據的一個重要來源。由中介信用機構進行收集、整理企業與個人有關誠信方面的資料，并進行信用等級評價，然后把這些數據與等級信息資料通過電子網絡向社會出售，使社會公眾及時地、花很少費用就能從網上查到所要了解的企業或個人的信用資料。
　　⑷盡快建立國內大型的信用網站、政府信息中心以及征信公司具有重要的意義，首先有利于為創建高信用社會形成良好的理念和氛圍，能夠促使廣大公民和企業用實際行動建立起信用，為我國經濟發展、社會進步，尤其是市場的健康運行創造良好的條件。其次，信用信息網絡化的方式為政府、非政府組織、企業和個人信用評級奠定了物質基礎和運行設施，信用數據庫業務依據性質之不同分別嵌入政府網站、征信企業網站，為國有經濟、民營企業的發展及個人信用消費提供一個優良的平臺。
　　4.制定信用等級評定的規范標準，建議我國實行“AAA、AA、A、B、BB、BBB”六級信用等級制，企業實行信用獎懲制度，企業信用等級信息、企業失信記錄、企業司法調查以及被訴訟的信息記錄等必須公之于眾，在政府網站、征信企業網站、政府信息中心進行公開披露和曝光。政府的信息中心和網站，推介誠信企業，披露嚴重違法違規經營企業黑名單，加大對失信企業市場準入限制措施的力度，使誠信企業受益，讓少數出現不良信用情況的企業受到威懾和處罰，需要金融機構投資與企業的融資，涉及征信需要征信機構提供真實的信用記錄，需要稅務機構配合，避免金融欺詐和騙貸。
　　5.企業信用制度建設與監管能不能真正起到防范企業失信、企業經營者失信，關鍵取決于產權制度改革是否到位，已制定的《物權法》、正在起草中的《民法典》、正在醞釀討論中的《憲法》修正案，都對產權制度進行了立法改革，平等地保護了公、私產權，只有這樣才能確保民營資本的投資積極性，才能創造更多的社會財富和更多的就業機會。建議研究清晰國有、“紅帽子”私有企業的產權，明確產權劃分，這“有利于增強企業和公眾創業創新的動力，形成良好的信用基礎和市場秩序”。主要是要確立信用風險預警制度。對于企業的異常變動，及時通知各協會成員，以便減少風險。如銀行的基本賬戶封閉，企業在正常工作日長期沒有對外通信等情況，政府信用監管機構和工商管理部門、信用征集企業上門調查，通報各信用信息共享的會員，并通過信用信息中心網站公之于眾。
　　6.信用及其監管制度的建立必須要解決好企業產權歸屬問題，針對國內包括鄉鎮企業在內的各類企業的控制權必須從包括鄉鎮政府在內的各級政府向企業經理層轉移。以浙江橫店集團為例，在“信用轉化為投資，投資形成企業資產，企業資產加上企業家信譽構成更大的信用”的過程中，企業家精神、戰略和對潛在贏利機會的判斷決策能力起了決定性的作用。企業控制權從社區政府轉入企業經理層手中，投資完全由企業自主決策，企業上交給政府的利潤也經歷了“分成制”和“定額制”，最后演變為企業集團向社區政府交納利潤的義務轉化為采購社區政府公共服務的權利。該案例表明，企業產權、企業控制權與企業家個人信用、政府信用監管模式之間的變遷的內在關系，其中需要關注企業產權收益及其轉移一直考驗地方政府的施政信用以及地方官員個人信用、企業家的第一桶金的倫理問題。
　　
　　三、國內中介機構、行業協會等非政府組織信用的建設與監管
　　
　　1.現代市場經濟的發展，政府會從資源配置市場上逐步退出，公共產品和公共服務除了其中一部分由政府供給外，大部分公共服務會由非政府組織供給全社會，因而市場的不斷細分和社會分工的不斷發展，必然產生更多的中介組織、中間機構、行業協會、民間服務組織，他們為市場經濟的健康發展提供各種公共物品和服務，諸如律師事務所、會計事務所、征信公司、收賬協會、信用管理中心、咨詢機構、廣告服務、心理衛生、社會保障、慈善機構、婚姻中介機構、職業介紹機構、其他福利組織等等，即產生一個“公民社會”。因此我們建議，我國信用建設必須著眼未來，建立高度社會化的信用監管和支持體系。
　　
　　國家會計學院誠信教育課題組在針對102家會計師事務所負責人的調查問卷中問：你認為目前假賬成為社會經濟生活中的“毒瘤”，主要因素是：A.政府當官的要“政績”；B.企業當頭的要“業績”；C.會計人員要“飯碗”；D.注冊會計師要“鈔票”。從回答的問卷統計中，形成假賬的主要因素排位是：“政府當官的要政績”為第一因素，占48%；“企業當頭兒的要業績”為第二因素，占36%；“會計人員要飯碗”為第三因素，占9.33%；“注冊會計師要鈔票”排在第四位，占6.67%(《CPA講誠信的成本收益分析》，支曉強、王琳)。
　　我們觀察上述調查問卷數據，發現大多數人認為假賬的源頭并不在CPA身上。要根治假賬，必須從源頭抓起。從成本收益觀來講，主要是某些客戶給某些不講誠信CPA帶來了收益，因此要解決CPA的誠信問題，關鍵是要降低CPA不講誠信的收益。企業的上市，上市公司的配股資格，地方政府的政績，國企脫困等等都是某些CPA不講誠信的潛在收益源。必須正視源頭，正本清源，改革政府官員的政績評價機制，建立獨立的企業信用(盈利率)信息評價、披露和獎懲機制。
　　2．促進和規范行業協會、中介服務組織的信用健康發展。特別是征信中介服務機構的規范發展至關重要，否則必然導致信用機構制造“信用尷尬”、“信用陷阱”的可悲局面。為此我們建議：
　　⑴明確我國信用中介服務行業的發展模式和市場準入規則。根據我國國情，建議信用中介行業應采取民營化、市場化的發展模式，政府原則上不參與投資和經營信用中介服務機構。在市場準入方面，對個人征信機構的市場準入和資質條件應有比較嚴格的規定，防止個人信用信息被濫用。而對企業征信機構可設定相對較低的準入門檻。對資信評級機構的準入和管理應更加嚴格和規范。
　　⑵在促進信用信息開放的同時，鼓勵征信中介機構建立覆蓋面大、信息內容完整的數據庫，在建庫初期政府應在貸款等方面予以支持。還應加強對征信和資信評級行業的代碼和評級標準問題的研究，以促進信用信息的社會共享。
　　⑶著力解決信用服務需求不足的問題，如對涉及證券市場的一些金融工具、品種應過渡到強制評級，譬如對欲上市發行的債券、上市公司的信用等級必須依法進行嚴格評估等。評估的結果向社會公開披露，接受社會監督。
　　⑷建立對信用中介機構的有效監督和管理制度。信用中介服務機構本身的信用建設制度應從兩個方面著手，一方面著手制定機構自身信用管理制度，一方面政府要制定對征信企業的統一管理規范和監督機制，盡快制定《信用信息法》、《政府公共信息開放條例》、《征信條例》、《信息公開披露條例》等。并對《合同法》、《商業銀行法》、《企業破產法》、《擔保法》、《保密法》、《統計法》、《民法通則》、《公司法》、《民事訴訟法》、《刑法》、《反不正當競爭法》、《消費者權益保護法》等法律中與建立信用體系有沖突的部分條款，進行必要的修改或重新解釋。
　　
　　四、我國社會公眾個人信用制度的建設與監管
　　
　　個人信用是公民的“第二身份證”，是“經濟通行證”，將在市場經濟社會中，隨著信用交易的越來越頻繁，個人信用顯得越來越主要，作用越來越大。個人信用是構成社會信用體系的基礎和基本細胞，政府信用和企業信用最終都取決于個人信用，個人信用直接反映社會的信用水平。無論是企業信用還是政府信用最終只能落實到具體的個人，因此個人信用建設取決于公民個人素質的提高，我們認為個人信用的建設取決于兩個外部要素：一是政府信用，二是我國逐步形成良好的法治社會環境，從而養成人人講誠信的習慣。但是我國作為“非征信國家”，信用體系發育水平很低，國內有實力提供高質量個人信用報告的機構很少，社會相關的信用數據開放程度很低的情況，很多個人信用數據和資料無法通過正常、便捷的途徑獲得。建立覆蓋全國的個人征信體系和網絡化的征信數據庫，是一件非常復雜的工作。目前可行的做法只能是先從一個地區或一個行業開始探索，取得突破后再向其他地區與行業全面推開，最終實現個人信用信息征集全國聯網。為此我國個人信用監管制度的建設應注意：
　　1.在我國依憑公民身份證建立唯一的統一的信用身份代碼識別系統，使身份證號、信用身份代碼、信用卡號、月票卡號、圖書借閱證號、社會保險號、儲蓄與消費等功能合一。公民一旦發生失信問題，可以通過個人信用代碼使銀行機構、商場、物業公司、公共安全機構迅速識別其身份，通過預警識別系統凍結其資產，避免社會或第三人遭受更大的損失。
　　2.逐步建立個人消費貸款信用中介制度，建立法人對支付個人收入的申報制、個人收入申報制和儲蓄存款實名制。借鑒東部發達省市的先進經驗，制定《個人征信管理條例》、《檔案法》、《個人存款賬戶實名制規定》，鼓勵信用消費。
　　3.制定我國的個人信用聯合征信試點辦法，個人征信標準須借鑒國際通行的先進標準，目的在于使銀行、征信機構、辦理個人信貸消費企業能夠真正獲得有價值的個人資信信息，從而保證授信合同的有效性、真實性、可靠性、可償還性。我們建議可考慮選擇具有代表性的城市或地區，如北京、上海、廣州、重慶、太原、蘭州、哈爾濱等地先期進行個人信用聯合征集試點探索。個人信用信息的聯合征集必須在確保個人隱私權利安全的前提下，從個人的身體信息、文化信息、歷史信息、經濟收入信息等諸多方面征集，此項工作需要進一步深入研究實施方案和細節問題，信息采集如何進行以及由誰實施等問題需要進一步明確。
　　4.加強就業領域假文憑、假證照的打擊，建議積極推進高等院校文憑網上驗證工作，加強對職場買賣假文憑的懲處力度，對個人要進行曝光。企業經營者、特別是經理階層和公民個人一旦有了不良信用記錄，讓他們在一定時間不能再取得工商登記、銀行貸款、個人信用卡服務等，對被認定為有不良信用記錄的人進行懲罰，是建立社會信用體系的重要環節。讓失信者付出較大的成本和代價，有利于信用制度建設。
　　5.個人信用建設必須做好基礎性工作：增強誠信意識，營造良好的信用輿論環境；加強制度建設，構建信用監管體系，包括信用調查系統、信用評估系統、信用服務系統和技術支持系統；堅持法治和德治相結合，建立健全法律和道德雙重約束機制。
　　(蘭州商學院公共管理學院）