非政府組織失靈芻議

　　“‘非政府組織’（NGO）是具有穩定的組織形式和固定的成員、領導結構，超出政府機構和私人企業而獨立運作、并且發揮特定社會功能的、不以營利為目的而關注于特定的或普遍的公眾、公益事業的民間團體。”它具有民間性、組織性、非營利性、自治性、志愿性等特征。非政府組織往往被視為政府和市場之外的第三只手，其產生的邏輯被認為是應對市場失靈和政府失靈而產生。然而像政府和市場都存在失靈一樣，非政府組織也會因為內在的局限性而產生失靈現象。“所謂‘非政府組織失靈’（NonGovernment Organization Failure），是指非政府組織的組織行為偏離志愿性公益機制，而出現資源配置的低效或價值取向的非公共性現象，從而在滿足社會多元化需求、提供公共產品和服務上，產生功能性和效率上的缺陷。”
　　
　　一、非政府組織失靈的內在機理
　　
　　非政府組織的志愿性和公益性是其向善價值觀的基本體現，由于非政府組織本身所固有的特點，在非政府組織實際運作過程中，就像市場失靈和政府失靈一樣，非政府組織也會失靈，主要包括志愿失靈和公益失靈。
　　（一）志愿失靈
　　志愿性是非政府組織的重要特征，非政府組織的活動是以志愿為基礎的，組織成員主要是志愿者，組織活動所需的經費也是由社會各界的志愿者提供。但無論是提供服務的志愿者，還是捐款的志愿者都是“理性人”。非政府組織成員在公益性與個人利益理性的博弈中，在個人利益理性驅動下，而選擇了個人利益，就會背離非政府組織的基本價值，造成志愿失靈。志愿失靈的突出表現就是非政府組織活動所需的開支與非政府組織能募集到的資源之間存在著巨大的缺口，薩拉蒙等人稱之為“慈善不足”。人們通常認為非政府組織的活動經費主要來自民間捐助，但事實上并不是如此。
　　各國廣泛存在志愿不足，究其原因：一是公共產品供給中普遍存在“集體行動困境”。在公共產品供給上，絕大多數社會群體和個人都傾向于不支付相應成本而免費享受別人提供的公共產品，缺少為他人提供福利的意愿和動力。如果要對提供的公共物品收取一定的費用，在調查人們對公共物品的需求度時，人們會有意隱瞞其真實的需求度。這就導致公共產品的供給量永遠沒有達到“帕累托”最優程度，而是處于持續性供給不足的狀況下。二是非政府組織的資金來源的不穩定性。非政府組織的資金來源很容易受到經濟發展狀況的影響，在經濟低迷時，即使人們想為非政府組織捐款也是心有余而力不足。三是捐款者與非政府組織之間的“代理違背”。捐款者與非政府組織之間是一種“委托-代理”關系，且兩者之間存在嚴重的信息不對稱，這就使得捐款人難以監管非政府組織的行為，即使能監督，也要付出巨大的成本，即“代理成本”。這種信息不對稱就使得社會上的捐贈者采取“逆向選擇”，而不愿為運行良好的非政府組織提供最大意愿的捐贈，從而使非政府組織資金不足。
　　（二）公益失靈
　　公益性是非政府組織的基本價值。但是由于非政府組織本身具有規模小、專業性和針對性強的特點，這是其優點，也正是缺點，這使得特定的非政府組織只能對一小部分民眾提供服務。公益失靈也就是由于非政府組織的狹隘性，使得其服務的是特定對象的共同利益，而不是整個社會的公益，甚至出現了為了本組織的共同利益而去損害社會其他成員利益的情況。非政府組織所服務的對象往往是某些特定的社會群體，如特定的民族、種族等。對于許多社會群體，特別是弱勢群體而言，盡管他們對社會服務的需求量很大，也是最需要幫助的群體。但卻往往無力建立維護自身利益的組織，沒有相應的組織推動來維護自身的利益。此外，道德缺位和部門利益的膨脹，使得某些非政府組織為了本部門、本行業的“共益”而去損害其他社會成員的公益。公益失靈悲劇的突出表現就是公益私化，即公益事業成為個人牟利的工具。
　　非政府組織存在上述志愿失靈和公益失靈的內在機理，同時，缺少寬松的發展環境，缺乏配套的制度環境以及政府的不合理管制等也構成了非政府組織失靈的外在原因。內在機理和外在原因相互作用，導致了非政府組織的失靈。
　　
　　二、非政府組織失靈的表現形式
　　
　　由于存在志愿失靈和公益失靈的內在機理和相關外在原因，非政府組織時常難以維持其志愿性和公益性的機制，在實際運作中主要表現為缺乏自主性、組織人員素質低、民主缺失、服務效率低、以公謀私等。
　　（一）缺乏自主性
　　各國都面臨“志愿不足”的情況，從而使非政府組織缺少提供服務所需資金。為了獲得資金來源，許多非政府組織便向政府或其他大型企業求援。而很多情況下，政府或其他機構在向非政府組織提供資金的同時，會提出一些條件，如安插人員參與管理非政府組織，要求在資金的使用中擁有較大的決定權等等。這就使許多非政府組織缺乏自主性。
　　缺乏自主性在我國的非政府組織中表現得尤為嚴重，主要體現為“政社不分”。由于我國對非政府組織采取“雙重管理”體制，且很多非政府組織從成立開始就與政府部門有著千絲萬縷的聯系。同時，很多非政府組織甚至是由政府的一個附屬部門轉變而來。此外，非政府組織的管理者有很大一部分是由黨政干部兼職，這樣使非政府組織更加無力擺脫政府對其的控制。“以浙江省為例，20世紀80年代末，在441個各級社會團體中由黨政領導人兼任主要負責人的有310個，占社會團體總數的70%。其中省級領導人兼職的有104個，占總數的24%；廳局級的領導人兼職的有206個，占總數的46%”。政府實際上通過各種途徑控制了非政府組織，從而使非政府本應具有的效率優勢沒有表現出來，并出現行賄受賄問題。
　　（二）組織人員素質低
　　由于非政府組織的正常運行以人們的志愿為基礎，在非政府組織中從事服務工作的主要是志愿者，而在現實中，各國廣泛存在著志愿不足的情況。因此，和經費來源得不到保障一樣，非政府組織的工作人員也得不到保障。在工作壓力較大的時候，許多非政府組織成為部分在競爭中失敗的低素質者的暫時寄居地。
　　非政府組織由于資金缺乏，無法提供留住人才的薪資待遇，從而使人力資源的缺乏成為非政府組織發展壯大的最大制約因素。非政府組織的就業穩定性和待遇遠遠低于贏利組織和政府等，這樣就對優秀的人才沒有多大吸引力，無法保證組織的長遠發展。即使一些人才帶著奉獻精神進入非政府組織工作，但隨著生活壓力的增大，最終還是轉向了其他組織。此外，由于非政府組織的工作人員主要是志愿者，往往缺乏必要的專業知識或必要的培訓，同時由于資金缺乏無法引進高技術的專業人員，從而影響了其服務效率。
　　（三）民主缺失
　　非政府組織一個很重要的特征就是其民主性，但在實際中，世界各國，特別是在我國，非政府組織官僚主義嚴重。主要表現在組織結構上層級復雜；精英決策甚至“一言堂”的情況廣泛存在。
　　在我國，造成這種情況的一個很重要的原因是政府職能的虛假轉移，即很多非政府組織是政府創辦的，雖然后來在名義上與政府劃清了界線，但無論在組織模式、辦事規程上還宛然是一個政府機構。這使得其相對于政府的效率上的優勢無法發揮，民眾面對的只不過是一個改了名稱的政府組織而已。因此，非政府組織的所謂的代替政府履行職能的作用就大打折扣了。
　　此外，非政府組織的服務效率低下，管理者以公謀私等都是非政府組織失靈的重要表現。
　　
　　三、我國非政府組織失靈的矯正
　　
　　當今社會問題日益紛雜，整合整個社會的資源來共同解決問題是必需的。使非政府組織的比較優勢得到充分
　　
　　發揮是促進和諧社會建設的重要途徑。因此，采取措施解決非政府組織的失靈意義重大。
　　（一）政府
　　1、轉變觀念，認識到支持非政府組織發展并與之合作的重要性。由于我國從古至今就是采用中央集權的統治模式，官僚主義嚴重。因此，從觀念上改變政府唯一中心的觀點就無比重要。政府只有認識到與非政府組織合作的重要性，才能找到克服各種政府失敗的途徑，才能為轉型期政府轉讓出的職能的承擔找到替代機制，才能逐漸解決非政府組織缺乏獨立性的問題。
　　2、政府應修改相關的法律法規，健全對非政府組織的管理體制。目前，我國的非政府組織由于缺乏相應的規范而很不正規，很多不法分子乘機破壞社會秩序，加強其影響力。如之前的“法輪功”組織。政府要完善對非政府組織的監管制度，使其能有序合法的開展活動。并為民眾提供有關信息，提高其警覺性共同監督各種非政府組織的活動，與不法活動做斗爭。此外，當前要加緊制定結社法、行業協會法、商會法、社會團體管理法、民辦事業單位管理法、基金會法等，并注意克服以往立法層次低，側重登記管理，片面強調對非政府組織嚴厲管理而忽視對其培育、支持和代表其成員合法利益等傾向。
　　3、適當外放政府職能，讓非政府組織在擁有比較優勢的領域承擔相關職能。當然這不是說政府要撒手不管，而是政府在綜合考慮權衡市場、政府，非政府組織三種機制的利弊，在對特定情況下的市場失靈，政府失靈、志愿失靈進行考量之后，在三種機制中進行最好的選擇。在政府應該到位的地方要到位，在其他機制更好的情況下，則要在考慮非政府組織和市場主體的能力后，適當的外放職權。
　　4、加大政府對非政府組織的資金支持，同時，鼓勵社會捐贈以解決非政府組織的財政問題，給非政府組織以自主性。當前我國對非政府組織的資金投入與西方發達國家相比，差距不大，只是在分配的時候厚此薄彼，對與政府關系密切的非政府組織提供大量幫助，與此相比，許多沒有官方背景的非政府組織卻極少得到政府的財政幫助。因此，政府對非政府組織的財政支持應當與傳統的財政撥款有所區別。例如，采用政府向非政府組織購買服務的方式進行財政支持，并實行公開招標和公平競爭的原則，建立制度化的評估機制。同時也可通過稅收優惠等手段，促進社會捐款以擴大非政府組織資金的民間來源。
　　（二）非政府組織
　　1、端正與政府的關系。非政府組織可以在一定程度上批評和監督政府，但兩者應當是友好合作的關系，而不是相互對抗或取代。政府支持、資助非政府組織，非政府組織也為政府分憂、承擔部分公益事業。非政府組織要積極促成與政府和企業建立良好的三方合作，求大同、存小異，共同促進我國經濟和社會的發展。
　　2、培育組織的自主能力。要增強非政府組織的自主能力最重要的是要回應社會的需要。非政府組織只有通過為民眾提供令其滿意的服務，獲得民眾的認同，才能真正推動非政府組織的成長壯大。非政府組織也要不斷地擴大自身的宣傳，使得群眾廣泛參與，爭取更多的資金來源渠道。同時，要建立公開透明的資金管理制度，明確資金收入和使用情況，并接受行業監督機構和捐助者代表監督。通過民眾“用腳投票”，那些擁有高效率，高質量服務的非政府組織就會逐漸得到社會的回報，開展的活動會得到民眾的更多配合，獲得的社會捐款也會更多，同時也會吸引更多的有志之士進入組織工作。這樣就從根本上解決了制約非政府組織發展壯大的兩大因素：資金和人才。
　　3、積極參與“全球結社革命”。走出國門，與其他國家的非政府組織開展交流與對話，將為我國的非政府組織的發展贏得新的空間，同時也將改善我國在國際上的形象。非政府組織成員通過與國外同行的交流，可以學習他們的先進理念和管理方法，同時還可以以他們的失敗為戒。
　　通過分析非政府組織失靈的內在機理及外在表現，可以看出要矯治非政府組織的失靈行為，不僅僅需要政府職能的轉變和重塑，還需要政府、市場、非政府組織多方的互動。需要在認真吸收國外先進經驗的基礎上，各方通力合作，促進非政府組織良性發展。
　　
　　參考文獻：
　　1、顧順曉.非政府組織失靈的機理探究及其矯治[J].理論