澳大利亞私立中小學公共資助政策研究

　　[摘 要] 私校公助是西方國家發(fā)展私立教育的一種有效舉措。經(jīng)過30多年的發(fā)展，澳大利亞也形成了較為完善的私校公助政策。文章選擇了頗有代表性的新南威爾士州，旨在介紹該州私立中小學的公共經(jīng)費資助政策及其實施成效，以期對我國民辦教育的發(fā)展提供啟示和借鑒。
　　[關鍵詞] 澳大利亞 新南威爾士州 私校公助 資助政策
　　
　　澳大利亞的私立教育頗為發(fā)達，備受家長和學生的青睞，特別是在基礎教育領域，澳大利亞的私立中小學因其良好的教育傳統(tǒng)和較高的教育質量在整個國家的初等教育中發(fā)揮著重要作用。
　　澳大利亞私立教育的迅速發(fā)展，得益于其較為完善的私校公助政策。澳大利亞的基礎教育為二元化辦學體制，即由基于私人辦學的私立學校與由聯(lián)邦和州政府興辦的公立學校兩部分組成。聯(lián)邦和各個州政府通過為私立學校提供良好的政策保障和充裕的辦學經(jīng)費，保證了私立學校的正常運行，有效地促進了教育公平，推動了整個教育事業(yè)的健康發(fā)展。澳大利亞私立教育的另一特點體現(xiàn)在高度的地方分權，聯(lián)邦政府主要對私立學校進行宏觀政策上的把握，具體管理則由州一級政府負責，各個州根據(jù)當?shù)氐纳鐣⒔?jīng)濟、文化等實際情況來制訂私立學校具體的資助方案，與聯(lián)邦政府的政策各有側重，形成互補。
　　本文之所以選擇位于澳洲大陸東南海岸的新南威爾士州（以下簡稱新州）為例，在于：一方面，新州是澳大利亞經(jīng)濟最為發(fā)達的州，為教育的發(fā)展提供了重要的物質保障；另一方面，新州的教育也走在前列，其私立學校的資助政策最為完善，最具代表性。現(xiàn)就以新州為例，對其私立教育，特別是州政府對私立學校的資助政策作一下介紹和分析。
　　
　　一、資助政策的實施背景
　　
　　澳大利亞私立學校辦學經(jīng)費的40%來自聯(lián)邦政府，其余來自各個州和地方政府的經(jīng)費支持以及學生的學費。各州根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況，制定符合當?shù)貙嶋H需求的具體資助政策，其中，新州政府的資助政策最為完備，是對私立學校資助最多的州，其資助額是通過立法來規(guī)定的。
　　新州向來重視教育事業(yè)，特別是私立教育的發(fā)展。早在1880年新州制定了《大眾教育法》，以法律的形式規(guī)定了要為所有兒童提供“免費、必修、非宗教”的教育，規(guī)定教育對6~15歲兒童是必需的。1912年又公布了《助學金資助法》，旨在幫助公立學校和私立學校中貧困家庭的優(yōu)秀學生完成中學和大學課程。
　　20世紀70年代，澳大利亞通過了《卡梅爾報告》，聯(lián)邦政府在報告中表明了對私立學校進行系統(tǒng)、穩(wěn)定的經(jīng)常性經(jīng)費資助的態(tài)度，標志著私立教育進入了發(fā)展的春天。隨著私立學校資助新政策的深入實施，新州的私立教育取得了前所未有的快速發(fā)展。在1970年，新州私立學校的學生數(shù)僅占該州學生總數(shù)的22.6%。近幾十年來，私立學校的入學率呈大幅度增長。目前，新州已擁有2 000多所公立小學和850多所私立小學，在校學生達106.5萬人，其中私立學校的學生數(shù)占該州學生總數(shù)的30.58%；與此同時，公立學校的學生數(shù)所占比例呈逐年下降趨勢，從1970年的77.4%下降至2000年的69.42%。就教師數(shù)量而言，新州的私立學校占到該州全部中小學總數(shù)的29.3%，學校中的老師也占到該州教師的32%。
　　
　　二、資助政策的主要內容及其實施成效
　　新州的私立學校一方面接受了聯(lián)邦政府的經(jīng)費補助，另一方面也享受州政府的資助政策和補助方案。聯(lián)邦政府是私立學校公共資金的主要來源，主要包括經(jīng)常性資助、目標項目資助、基建資助等三種資助方式。2004年，聯(lián)邦政府對私立學校的資助總額為43.7億，其中對新州私立學校的資助額為14.3億，占總數(shù)的32.7%；各個州政府對當?shù)厮搅W校的資助總額為18.6億，僅新州政府對私立學校的經(jīng)費資助就占5個億。預計到2008年，聯(lián)邦政府和新州政府對新州小學生和中學生的人均資助額將分別達到1 550澳元和2 066澳元。
　　新州政府為當?shù)厮搅⒅行W及其學生提供了各種形式的資助，既有直接的資助方式，也有間接的資助方式。
　　1. 直接資助方案
　　1990年澳大利亞頒布了《教育法》，為直接資助方式的確定提供了堅實的法律基礎，法律規(guī)定：①各政府部門可以為私立教育提供經(jīng)費資助；②私立學校的生均經(jīng)常性資助以公立學校生均經(jīng)常性資助的一定比例來計算；③在評估教育公立學校學生所需的生均成本時，提供給公立和私立學校的所有費用均不計算在內；④生均經(jīng)常性資助根據(jù)學校的需求來分撥；⑤資助可以直接給學校，也可以撥給管理學校的組織。新州的直接資助包括生均經(jīng)常性資助、利息補貼、二手課本津貼、監(jiān)護者補貼、偏遠家庭的補貼五種方案，它們的特點在于都是針對私立學校，直接以私立學校作為資助對象。
　　（1）生均經(jīng)常性資助（補助）（Per Capita Recurrent Grants）
　　生均經(jīng)常性資助占了州政府資助額的最大比重，如下表所示，按照學校擁有的資源數(shù)量從多到少分為1~12個等級，根據(jù)等級的高低，新州政府給予不同的資助額度，等級越高，所得到的資助數(shù)量越少。新州政府只為已注冊登記的私立學校的所有學生提供資助，而不包括支付全額學費的海外學生。2001年開始，聯(lián)邦政府用社會經(jīng)濟地位撥款模式取代了教育資源指數(shù)模式，但新州的生均經(jīng)常性資助仍在沿用原先的教育資源指數(shù)模式來撥付。
　　（2）利息補貼方案（Interest Subsidy Scheme）
　　利息補貼方案從1965年開始實施，當時是為了幫助私立學校盡快滿足日益增長的資本發(fā)展所需的費用。利息補貼方案為私立學校提供利息補貼，這一利息是私立學校或機構為了滿足學校資本運作所貸款項附帶支付的。如果一個學校承擔的項目資金是由聯(lián)邦資本發(fā)展資助和借貸機構提供的，那么這部分聯(lián)邦政府提供的經(jīng)費需從利息補貼評估中扣除，也就是說學校不能享受聯(lián)邦政府的雙重補貼。只有當所貸款是用于購買確實所需的設備時，才能提供利息補貼，標準參照公立學校。按照該方案，學校的利息賬單控制在利率的最大范圍之內。該方案一經(jīng)實施，效果顯著。在2003-2004學年，州政府預算中已經(jīng)有3.8億澳元用于該方案。
　　（3）二手課本津貼（Secondary Textbook Allowance）
　　二手課本津貼是直接撥給私立學校的，主要是用于為私立學校的家長提供經(jīng)費資助。學校可以通過課本租借計劃（Textbook Hire Scheme）或替學生購買圖書兩種方式來使用津貼。津貼之所以直接撥給私立學校而不是家長，是希望家長能真正把所補貼的經(jīng)費用于為子女購買圖書。津貼數(shù)量的多少是根據(jù)學校的入學學生總人數(shù)來確定的。每年所撥付的二手課本津貼是根據(jù)新南威爾士的幣值漲跌自動調節(jié)的。2004年，7~10年級的學生每人獲得的津貼是35.59澳元，11~12年級的學生每人攤到的津貼是87.47澳元。2003-2004年間新州撥付給私立學校的二手課本津貼總共達920萬澳元。
　　（4）監(jiān)護者補貼方案（Supervisor Subsidy Scheme）
　　監(jiān)護者補貼方案主要是針對特殊的私立學校而言的，最早出現(xiàn)在1959年，針對存在智力障礙的學生提供補助。1968年開始，該方案的適用范圍擴大到患有自閉癥的學生，主要用于補貼照顧中度至重度智障和患有自閉癥的學生的教師或監(jiān)護者的薪金成本。2002-2003年間新州支付的該項補貼總額是778萬澳元。這一方案是以學生和教師的人數(shù)比例為基數(shù)的，自閉癥學生和智障學生的監(jiān)護者數(shù)量配備不同，具體情況如下：年齡在3~16歲之間的自閉癥學生有資格得到監(jiān)護，每3~5個學生配1名監(jiān)護者，6~10個學生配2名，11~14個學生配3名，15~18個學生配4名，以此類推；年齡在4~16歲之間的智障學生有資格得到監(jiān)護，每5~9個學生配1名監(jiān)護者，10~18個學生配2名，19~27個學生配3名，以此類推。因此，補貼是以師生比例為基數(shù)的，收容自閉癥學生的私立學校得到的資助是按照1∶5的比率，其他特殊學校則是按照1∶9的比例接受補貼。補貼在每個學期初撥付，當前，總共有20個特殊學校獲得資助，其中有6個是自閉癥協(xié)會學校。在2003年的第四個學期，共有654個學生受益于該項補貼方案。
　　
　　（5）偏遠家庭的補貼（Living Away From Home Allowance）
　　私立學校的學生家庭都有資格能得到州政府的補助。這一補助包括偏遠家庭的補貼：在2006年，7~12年級學生人均每半年可獲得1 079澳元；家庭偏遠的11和12年級學生人均每半年可以獲得額外補貼254澳元。同時，每位學生還能獲得50澳元的返校津貼。州政府還為私立學校的學生家長和社區(qū)組織提供資助。在2003-2004年，州政府為新南威爾士家長委員會和天主教學校家長委員會提供了5萬澳元的資助，為孤立無助的兒童家長協(xié)會提供4萬澳元的資助。
　　據(jù)統(tǒng)計，在2003-2004年間，新州政府通過以上五種方式提供給私立學校的資助共計達5.5億澳元。2005-2006學年，資助款增加到6.7億，其中僅生均經(jīng)常性資助就占了90%，達6億，利息補貼為0.59億，監(jiān)管補貼為0.13億，偏遠家庭的補貼為49萬澳元。
　　2. 間接資助方案
　　州政府的間接資助不是專門針對私立學校設立的，而是針對所有的學校，包括私立學校和公立學校，是由新州政府通過對學校資助項目（包括利息補貼方案）的管理，對課程、考試、注冊和評審過程的管理，遠程教育和交通補貼來實現(xiàn)的。
　　（1）行政支持資助（Administrative Support）
　　新州教育和培訓部管理私立學校的資助項目是需要一定的成本來支撐的。例如，利息補貼方案的實施，包括復議申請書，根據(jù)公立學校的標準確定私立學校維持資本發(fā)展的資助比例。行政支持的成本是難以用部門工作人員為私立學校所做的事務性工作來衡量的，因為這些工作人員并非專職，同時還兼顧著其他工作。
　　（2）課程、考試和調控服務（Curriculum，Examination and Regulatory Services）
　　該項資助是由研究委員會辦公室來負責的，包括公立學校和私立學校從托兒所到12年級的課程支持材料，學校證書的認證，私立學校的注冊和評審。
　　（3）遠程教育（Distance Education）
　　2003年，新州教育培訓部分別為公立學校的3 158名學生和私立學校的1 072名學生提供了遠程教育服務。每年對私立學校的遠程教育補貼為230萬。
　　（4）交通補貼（Transport Subsidies）
　　學生交通補貼方案是由新州交通部來管理的。在公共交通無法到達的地方，它為公立學校和私立學校的學生提供免費的換乘服務，如乘坐公共汽車、火車和渡輪等交通工具的補貼。2003-2004學年，對所有學生的交通補貼投入近4.5億。
　　新州教育和培訓部還針對殘疾學生出臺了一個交通補貼方案（Disabled Students Transport Scheme），2003-2004年間，為殘疾學生提供的總資助額為3 640萬澳元，其中私立學校的特殊學生得到了560萬澳元的資助。
　　除了直接和間接的資助方式以外，州政府還以其他方式對私立學校進行補助，例如，免除地方非營利組織的稅率政策，免除該州職工的工資稅。家長交納給學校的基建資金也可以要求退稅。據(jù)統(tǒng)計，私人組織或個人對私立學校捐款捐物的1/3通過這種退稅的方式來進行經(jīng)費補助。
　　新州多元化的經(jīng)費資助政策和資助途徑為私立學校的發(fā)展打下了堅實的經(jīng)濟基礎，減輕了私立學校的負擔。充裕的經(jīng)費保證了私立學校能把精力全部投入到提高教學質量和效果上，有能力配備更好的基礎設施、師資力量、教材和其他教學資源，從而為學生提供更好的學習環(huán)境。這些客觀條件的改善也間接促進了私立學校教學質量的提高和學生學業(yè)的進步。在新州，私立學校相對于公立學校似乎更受到家長和學生的青睞。私立學校除給學生提供良好的學習環(huán)境、教學設施以外，開設的課程、學習內容都比公立學校更為豐富、更具特色，有助于學生性格的塑造。私立學校保留了“傳統(tǒng)”的價值觀，擁有更為嚴明的道德修養(yǎng)和紀律教育，能為孩子提供發(fā)揮全部潛能的氛圍，更好地滿足了學生的社會、文化和精神需求的選擇，有助于培養(yǎng)他們良好的才智、能力和道德品質，因此備受家長和學生的青睞。
　　
　　三、對我國民辦教育的啟示
　　近年來，盡管我國民辦教育總體呈現(xiàn)快速增長之勢，但也有不少民辦學校面臨在校生數(shù)量急劇下降、瀕臨倒閉的局面，民辦基礎教育面臨著前所未有的嚴峻挑戰(zhàn)。一方面，民辦學校自身“先天不足”導致后續(xù)發(fā)展“動力衰竭”。一直以來，民辦學校資金來源相對單一，除民辦學校創(chuàng)辦者自身的資金投入外，其它資金或來自于民間集資（如“教育儲備金”），或取自于收費。另一方面，有相當一部分政府決策部門把民辦教育看成是公辦教育的補充，是政府財力不足時解決教育供需矛盾的權宜之計，沒有給民辦學校平等競爭的機會，殊不知民辦學校的開設實際上減少了政府辦教育的財政負擔，應該加以大力支持。因此，澳大利亞私立中小學教育改革的成功經(jīng)驗，可以為促進我國民辦教育的改革與發(fā)展提供有益的啟示。
　　1. 加強針對民辦學校的制度建設
　　從澳大利亞私立基礎教育的發(fā)展來看，政府在與私立教育的關系上扮演了一個恰當?shù)慕巧谒搅⒒A教育的實踐中從制度上保證了私立學校的利益。在法律地位上，政府保障了公立、私立學校之間的平等，都擁有同樣的法律地位；在公共資源的享用上，聯(lián)邦政府不插手各州基礎教育事務，給予學校很大的自主權和平等的資源分配，彼此間的權限、職責范圍界定得非常清楚。政府在初等教育市場中起到了很好的調節(jié)作用。私立教育機構也因為有了辦學自主權和政府的制度保障而獲得了辦學所需的財力、物力支持，與公立學校一樣按照制度的規(guī)定在競爭中發(fā)展。
　　目前，我國民辦學校仍然存在著不少困難有待解決。因此，要為民辦學校營造一個適于發(fā)展的環(huán)境，在制度上明晰民辦學校的地位，保障民辦學校和公辦學校擁有相同的法律地位，合理的職責和權限，能夠達到資源共享，共同發(fā)展。
　　2. 增加政府對民辦教育的經(jīng)費投入
　　強有力的經(jīng)費和物質保障是民辦教育得以順利開展的先決條件和重要保證。澳大利亞是世界上教育經(jīng)費投入較多的國家，目前澳大利亞政府對私立學校的資助占到整個基礎教育經(jīng)費的1/3，并且有逐年增加的趨勢，這既是規(guī)范、引導民辦教育的一個手段，又可以增加社會對民辦教育的信任感，從而保障學校各項工作的正常運作和學生的順利入學。
　　我國教育經(jīng)費的投入和世界其他國家相比還有一定差距，對民辦教育尤其是民辦基礎教育的經(jīng)費投入則更是少之又少，加上教育融資渠道的單一，使民辦學校處于進退兩難之地。據(jù)統(tǒng)計，我們民辦學校經(jīng)費的90%都來自學生的學費。由于教育經(jīng)費的嚴重缺乏，加上不同地區(qū)教育經(jīng)費、辦學條件、師資力量等教育資源的差距太大，這就要求我國政府根據(jù)私立學校發(fā)展的需求增加政府的經(jīng)費投入，以滿足民辦中小學發(fā)展的需要。政府對民辦教育進行經(jīng)濟資助，一方面，通過分攤教育成本，可以緩解民辦學校的經(jīng)費壓力，不必依靠收取高額學費來維持日常運作，從而減輕學生家庭的經(jīng)濟負擔，使學生不至于因為交不起高額學費而被拒之門外；另一方面，民辦學校可以騰出更多的時間和精力用于提高辦學質量，與公立學校進行公平競爭。
　　3. 加快民辦教育資助法律的出臺
　　法律為政府資助民辦教育提供了依據(jù)和保障。在澳大利亞，雖然沒有專門針對私立教育公共經(jīng)費資助政策的法律，但是在相關的教育法中，無不滲透著對私立教育的重視之意。1990年，澳大利亞頒布的《教育法》就為私立教育的資助方案奠定了堅實的法律基礎。以新州為例，1880年即出臺了《大眾教育法》，提及了對私立學校及其學生的保障，有助于私立學校沿著健康、規(guī)范的方向發(fā)展。
　　
　　在我國，直到2002年底《民辦教育促進法》頒布，才第一次以法律形式確立了民辦教育的法律地位，為民辦教育的健康發(fā)展掃除了障礙。但是該法比較籠統(tǒng)，沒有明確對民辦教育進行經(jīng)費保障。中國政法大學教授張樹義認為，“我們對民辦教育尤其是義務階段的教育，真正所需要的就不僅僅是‘放松管制’，也不僅僅是‘促進’，更需要的是‘民辦教育資助法’”。教育部在2007年5月通過的《國務院關于建立健全本科高校、高等職業(yè)學校和中等職業(yè)學校家庭經(jīng)濟困難學生資助政策體系的意見》中規(guī)定，將民辦學校和公辦學校一樣帶動，都納入新的政策資助體系。這些都表明了國家和政府對民辦教育的高度重視，但是由于管理、落實和監(jiān)管的不到位，仍然存在運作上的問題，需要進一步從法律上加以完善。
　　4. 注重民辦教育的公平和平等
　　作為一個高度民主的國家，澳大利亞一直把教育公平和平等視為重要原則，并在教育過程和資助政策中加以體現(xiàn)，通過多項措施來保障弱勢群體的學習機會，促進教育公平，保障有學習需要的學生獲得更多的學習機會。
　　近幾年來，我國的民辦教育發(fā)展速度較快，取得了一定的成就，但是，民辦教育和公立教育的差距并未縮小，相反在某些方面還加大了。目前，我國民辦學校在融資、稅收、用地等方面仍享受著不公平待遇，依然有很多學生因為經(jīng)濟問題而缺少相應的學習機會。要使民辦教育成為大眾的選擇對象，應該采取措施促進教育公平。國家和政府應該建立并完善有利于我國民辦教育健康發(fā)展的教育成本分擔機制，加大民辦教育體制和籌資體制的改革力度，擴大政府的教育投入。各級政府應該加大對民辦教育的投資力度，包括民辦學校的硬件設施和其他教育資源經(jīng)費的投入。通過各方努力，實現(xiàn)民辦教育和公立教育的公平發(fā)展。
　　針對我國民辦教育的現(xiàn)狀，政府有責任創(chuàng)造一個有利于私立學校籌資的制度環(huán)境，構建民辦教育資助政策，從法律上保護投資者的合法權益，調動社會力量投資辦民辦教育的積極性，在宏觀上管好、微觀上放活，充分發(fā)揮民間辦學的自主性，促使民辦教育更快更好地發(fā)展，辦出質量、辦出特色。
　　
　　參考資料
　　1 DETNSW.Reviewof non-Government Schools in NSW: Report 2[R]. 2004（5）：1-88
　　2 劉輝.澳大利亞中小學教師專業(yè)發(fā)展機制述評[J].外國教育研究，2004（10）：56-59
　　3 ABS.4221.0-Scho