代表行為新現象與制度調適

　　隨著代表履行職務“情勢變遷”，尤其是社會轉型時期，人大代表的行為方式、價值體系發生了一些明顯的變化，代表工作和代表活動出現了一些新情況和新困惑。
　　
　　前不久，全國人大代表工作計劃與立法、監督計劃同時公布，這是前所未有的，顯示出高層對“做好代表工作是常委會的重要責任”這一政治理念的認同。代表法實施16年來，代表職務內含漸漸清晰：人大代表不只是一種榮譽，更是一種國家職務，應真正為最大多數人謀利益。但隨著代表履行職務“情勢變遷”，尤其是社會轉型時期，人大代表的行為方式、價值體系發生了一些明顯的變化，代表工作和代表活動出現了一些新情況和新困惑。人們期望加快人大代表制度調適的步伐，以加強和改進人大代表工作。
　　
　　代表行為新現象
　　
　　2008年3月20日，廣東省的農民工全國人大代表胡小燕通過媒體公布自己的手機號碼后，陸續有農民工反映其手機無法接通。據佛山市三水區政府的官方解釋，原因是胡小燕的手機被來自各地的“海量”電話打爆，一個小時未接電話達上千個之多，嚴重影響她的正常工作和生活，胡小燕無奈關機。
　　而在2004年初，十屆全國人大代表、浙江新光飾品有限公司董事長周曉光自費8000元在電視臺做廣告，以人大代表的名義向公眾征求議案。此后不久，全國許多地方都出現了代表直接征集民意和自費履職的現象。
　　近年來，類似新情況、新困惑漸漸浮出水面，這是社會轉型期的必然現象。社會轉型包括結構轉換、機制轉軌、利益調整和觀念轉變。社會轉型時期，人們的行為方式、生活方式、價值體系都會發生明顯的變化，這直接影響人大代表行權方式和選民訴求表達模式的轉型。
　　這些現象，歸結起來就是如何實現代表行為與選民訴求的平衡。這既涉及政治體制和國家政權對代表如何進一步發揮作用的總體設計，涉及社會和公眾對作為“民意代表”和“權力使者”的人大代表權能和行為績效的期望。同時，按照現行代表法規定，又難以對一些新情況作出處理。
　　比如說，一線工人、農民代表比例過低問題。從代表結構來說，以第十屆全國人大代表為例，農民與工人代表共551名，占代表總數的18.46%。按照統計標準，全國人大代表中的縣鄉干部、知識分子屬于農民。據此，有人認為，全國人大代表中真正屬農民身份的人大代表不足5%。全國總工會研究室主任李濱生表示：“這些年來人大代表中一線工人的比例應該說是非常少的，這是一個非常突出的問題。”
　　還有，代表審議意見的處理、代表持證視察、代表約見有關國家機關負責人、人大代表監督本級人大常委會等等，類似的代表權利在實踐中往往較難把握，迫切需要制度層面作出更明確的規定。“在對代表的監督上，基層人大建立了代表述職制度，這是對人大代表加強監督的措施之一。”2006年7月，全國人大法律委員會委員張春生在一次新聞發布會上指出，代表法規定的對代表的監督還弱一點，需要加以改進。
　　代表的知情權、閉會期間履職經費、表決秘密和真實性保障、人大常委會為代表行權提供條件等問題，也需要代表制度作進一步細化。
　　此外，在制度層面，像間接選舉的人大代表向原選舉單位述職，代表在本行政區域內調動后造成難以履職和喪失代表性而辭職，代表參加賄選的制裁，人大常委會審查新當選的同級人大代表的資格、罷免代表的程序等，都是完善代表制度面臨的重要問題。
　　總而言之，無論是觀念，還是制度，我們感到還缺乏足夠的準備來應對轉型期人大代表和選民行為的新情況、新問題。
　　
　　中央9號文件：政策先行“修補”
　　
　　2005年的中央9號文件對進一步發揮全國人大代表作用提出了一些新要求。輿論認為，中央9號文件是遵循憲法和代表法原則，對“加強”、“規范”人大代表權能的一次調適。
　　中央9號文件特別強調了“集體有權，個人無權”的精神，意在對開始活躍的以代表個體為單位開展的職務行為進行規范和引導。文件對人大代表在會議期間審議、提出議案和建議、選舉、表決等4項工作作了非常重要的規定。同時，對于規范和加強代表在閉會期間的活動，文件規定了統一組織、集體活動為主、集中視察、專題調研等“要點”。
　　人大代表不是一個政治安排，不只是一個榮譽稱號，而是一個公權力職務。正是基于這一理念，高層從政策層面先行一步，即順應情勢細化和充實代表制度。因為政策調適比修法的程序簡單。正如全國人大常委會辦公廳聯絡局巡視員李伯鈞所言：“十屆全國人大常委會高度重視代表工作，9號文件的出臺，是代表工作進入建立健全具體制度階段的重要標志。”
　　其實，近年來，全國人大代表紛紛提議修改代表法。2005年，全國人大代表劉華國建議修改代表法；2006年，全國人大代表提出了4件修改代表法的議案；2007年3月，全國人大代表許金和、羅益鋒又分別提出了關于修改代表法的議案。2008年，有周洪宇、任玉奇等代表分別領銜提出修改代表法的議案。
　　面對修改代表法的建議，全國人大作出了回應。2006年12月，全國人大法律委員會對修改代表法議案審議結果的報告認為，修改代表法“條件尚不成熟，建議進一步研究”。在全國人大常委會2008年立法工ruh76uhZkNUSTiSPR1sncsFkhqNnlh0uUWSrIF+DGyM=作計劃中也沒有見到修改代表法的影子。修改代表法是緩行，還是速行？高層的意思已經明朗化。在整個代表制度的框架不大可能實質性改動的情況下，修改代表法充其量是適當的制度修補，但是中央9號文件和一些配套制度的出臺，加強和規范代表工作就有了可替代的制度資源。
　　
　　適應社會轉型的制度安排
　　
　　事實上，高層面對社會轉型期的代表行為已著手從制度上予以規范。中央9號文件和全國人大常委會辦公廳配套文件的出臺就是一個例證。比如說，“周曉光現象”發生后，就明確提出，不提倡代表自己掏錢辦國家的事。全國人大代表活動經費從每人每年1200元增加到3600元。
　　針對基層代表偏少的問題，2007年３月，全國人大通過有關決定，規定第十一屆全國人大代表中，在農民工比較集中的省、直轄市，應有農民工代表。全國人大同時還要求，第十一屆全國人大代表中，來自一線的工人和農民代表人數應高于上一屆。
　　經過高層的示范推動，“進一步優化代表結構”的目標漸行漸近。資料顯示，新一屆全國人大代表結構中，省級政府組成部門領導干部代表比上屆減少了三分之一，而一線工人代表比上屆增加了一倍以上，基層農民代表比上屆增加了70％以上。
　　2008年年初，廣東省、上海市、重慶市人代會分別選舉出胡小燕、朱雪芹、康厚明為全國人大代表。這三位農民工從農村到城市打工，有豐富而艱難的底層體驗，在全國人代會上，顯露了他們樸素表達民意的政治品格。農民工當選全國人大代表，是高層開始治理人大代表結構失衡現象的一個積極信號。
　　2008年4月16日，中國人大網受權公布了《全國人大2008年代表工作計劃》。這份計劃從為代表知情知政提供信息服務、擴大代表對常委會和專門委員會活動的參與、組織好代表履職培訓、努力提高議案建議處理質量等六個方面采取措施，以“更好地發揮代表參與管理國家事務的作用”。全國人大的代表工作計劃與立法、監督計劃并列公布，這是前所未有的，顯示出“做好代表工作是常委會的重要責任”的理念。
　　正如2008年3月，吳邦國委員長在全國人大常委會工作報告中總結十屆全國人大代表工作時所說，“制定關于代表活動、代表議案、代表建議等方面的工作文件，促進了代表工作制度化、規范化、程序化。”
　　
　　這表明，人大代表制度的完善的側重點是執行好現行法律，完善工作程序，提高保障水平，避免觸動整個代表制度的框架。
　　
　　調適代表制度的期望
　　
　　代表法實施以來，在完善人大制度，保障代表依法履行職責，規范代表工作等方面，發揮了重要作用。盡管修改代表法不會馬上進入立法視野，但是，隨著社會主義市場經濟的發展和民主法治進程的加快，代表履行職務的環境、條件等都發生了很大變化，在新情境下，代表法如何完善、如何細化，確實是一個不容回避的話題。
　　從長遠來看，修改代表法應觸及減少代表人數，增加專職代表人數。比如說，全國人大代表的“席位”由第一、二屆的各1226人翻番到第三屆的3000多人，目前是2900多名。2004年，全國人大代表周洪宇建議逐步實行各級人大代表特別是人大常委會委員專職化，全國人大代表總數量應適當減少、常委會委員數量應適當增加等。2008年4月，針對廣東省人大代表朱列玉提出“廣東在全國率先設置一些專職的人大代表，以及時準確地反映民意”的建議，廣東省人大常委會主任歐廣源表示，人大代表不可能全部專職，但在一些界別中可以挑選一些人成為專職代表，比如說教育界、農民工代表等等。盡管人大實務界已經意識到設立專職代表的必要性，但是，考慮到具體因素，從目前來說，大面積減少人大代表人數的可能性不大。
　　從現實來看，修改代表法，完善人大代表制度的可行路徑是在現有的框架下，針對代表履行職務的困惑，對代表結構、代表權利、代表保障、代表監督、人大代表與本級人大常委會關系等方面的規定做一些充實。
　　 代表結構問題。在人大代表的組成方面，應充分考慮增加基層代表的名額和比例。可以規定工人、農民代表的下限，如不少于30%。農民工作為產業工人的組成部分，在各級人大代表中應有適當的名額。在2006年的縣鄉人大換屆選舉中，吉林省規定干部代表候選人不超過25%，工人、農民代表候選人的比例在縣級占45%，在鄉級占65%左右，結果使“官代表”比例減少了10個百分點，一線工人、農民代表比例躍升到10%左右。這些實證經驗為修改代表法提供了某種借鑒。具體的代表名額由選舉法規定，代表法可以對代表結構作出規定。
　　代表權利方面。對于人大代表職權，有全國人大代表建議，代表法應增加“必須讓代表獨立履職行權，不得暗示和脅迫代表作出或不作出某種決定”的規定，以確保代表行權不受干擾。對于代表視察、約見、詢問、提出議案和建議等，代表法可以規定得更細一些。有代表提出，宜將代表個人持證視察分三步進行：本人要求、人大常委會聯系安排、代表持證就地視察。這些建議值得參考。
　　代表保障問題。吳邦國委員長曾指出，“把支4c4f96b0a761943af479fdc123134f1535544ca5535acfffbf096143c80297b3持和保障代表依法履職作為充分發揮代表作用的重要舉措”。主要是代表知情權、履職經費管理和使用、人大常委會提供條件、人身特別保護權等應細化規定。中央9號文件對保障代表的知情權作了非常重要的規定，如全國人大常委會以及有關國家機關向代表寄送公報、常委會會議情況通報稿、常委會工作安排、年度立法計劃、執法檢查計劃、聽取和審議專題工作報告安排等。這些規定，可以為代表法所吸收。代表職務經費制度尚需改革，制度設計既要保障代表集中活動的經費，又要保障代表個體依法執行職務的經費，如推行代表個體、代表小組履職經費據實報銷制。為保障代表表決意志的真實和秘密，應禁用鼓掌表決，限制舉手表決，推行無記名投票表決。
　　監督代表的問題。主要是增加代表述職、辭職、懲處代表賄選等內容。按照“誰授權、誰監督”的政治原則，代表需要向原選區選民和原選舉單位述職，并接受評價。在代表法中增加代表應當采取多種方式經常聽取人民群眾的意見，回答原選區選民或者原選舉單位對執行職務的詢問，通過一定方式進行述職的規定。對于選民聯名罷免人大代表的規定應細化，尤其是應明確規定，本級人大常委會不得擱置選民的罷免案。只有從制度上保證選民監督力量，才能真正治理人大代表開會“打瞌睡”等現象。同時，可以增加對人大代表參與賄選的懲處條款。
　　按照黨的十七大報告“保障人大代表依法行使職權，密切人大代表同人民的聯系”的要求，人們期盼，通過集思廣益，通過制度的調適，代表法在保障人民當家作主、完善人民代表大會制度等方面，會發揮更為重要的作用。
　　（作者單位：湖南省人大常委會辦公廳）