淺談規范性文件備案審查監督的幾個問題

　　根據立法法和監督法的有關規定，福建省十屆人大常委會先后通過了《福建省地方政府規章備案審查規定》和《福建省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查規定》兩個具體規范規范性文件備案審查的地方性法規。筆者結合福建省地方立法情況，試就規范性文件備案審查的有關問題做些初步探討。
　　
　　一、關于規范性文件備案審查的含義
　　
　　規范性文件備案審查，首先遇到的一個問題就是什么是規范性文件？哪些規范性文件需要備案審查？關于規范性文件的含義，法學詞典的解釋是：法律文件的一種。國家機關在職權范圍內制定的要求人們普遍遵守的行為規則的文件；是法律規范的表現形式，具有法律規范的一般約束力；由于國家機關的權限不同，它們發布的規范性文件也具有不同的法律效力。我們從以上規范性文件的釋義可以看出：（1）規范性文件的制定機關是國家機關；（2）國家機關制定的規范性文件必須在其職權范圍之內；（3）規范性文件是一種要求人們普遍遵守的行為規則，具有法律規范的一般約束力或稱普遍約束力；（4）由于制定機關的權限不同，規范性文件也具有不同的法律效力。因此，我們所說的法律意義上的規范性文件，既不同于機關、企業事業單位制定的僅對內部職工發生效力的規章制度，也不同于行業協會、學術團體、自治組織等制定的僅對會員、成員發生效力的章程、規約。
　　監督法第五章對規范性文件的監督作了總的規定。什么是監督法所調整的規范性文件呢？從該章規定看，需要備案審查的規范性文件的范圍較廣，具體包括以下三種類型：
　　（1）行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例、規章。根據監督法第二十八條規定：“行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章的備案、審查和撤銷，依照立法法的有關規定辦理?！备鶕⒎ǚǖ诎耸艞l規定：“行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章應當在公布后的三十日內依照下列規定報有關機關備案：（一）行政法規報全國人民代表大會常務委員會備案；（二）省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規，報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案；較大的市的人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規，由省、自治區的人民代表大會常務委員會報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案；（三）自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例，由省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案；（四）部門規章和地方政府規章報國務院備案；地方政府規章應當同時報本級人民代表大會常務委員會備案；較大的市的人民政府制定的規章應當同時報省、自治區的人民代表大會常務委員會和人民政府備案；（五）根據授權制定的法規應當報授權決定規定的機關備案。”立法法第九十二條還規定：“對報送備案的地方性法規、自治條例和單行條例、規章的審查程序，按照維護法制統一的原則，由接受備案的機關規定?！?為此，全國人大常委會委員長會議通過了《行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規備案審查工作程序》，國務院制定了《法規規章備案條例》。2005年7月29日，福建省十屆人大常委會第十八次會議通過了《福建省地方政府規章備案審查規定》，對本省地方政府規章的備案審查作了具體規定。
　?。?）監督法第二十九條規定：“縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會審查、撤銷下一級人民代表大會及其常務委員會作出的不適當的決議、決定和本級人民政府發布的不適當的決定、命令的程序，由省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會參照立法法的有關規定，作出具體規定?！钡胤礁骷壢舜蟪Ｎ瘯@種規范性文件的監督，實際上在地方組織法第四十四條中已有原則規定：縣級以上地方各級人大常委會有權撤銷下一級人大及其常委會的不適當的決議，撤銷本級人民政府的不適當的決定和命令。監督法將這種規范性文件列入備案審查范圍，有利于地方人大常委會更好地開展這方面監督，但監督法并沒有就此作出十分明確具體的規定，而是在一個原則規定的基礎上授權省級地方人大常委會參照立法法的有關規定作出具體規定。根據監督法的這一授權規定，2007年11月30日，福建省人大常委會制定了《福建省各級人民代表大會常務委員會規范性文件備案審查規定》（以下簡稱“規定”）。
　　（3）監督法第三十一條規定：“最高人民法院、最高人民檢察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應用法律的解釋，應當自公布之日起三十日內報全國人民代表大會常務委員會備案?！弊罡呷嗣穹ㄔ骸⒆罡呷嗣駲z察院作出的屬于審判、檢察工作中具體應用法律的解釋，我們通常稱為司法解釋。對司法解釋進行備案審查，監督法明確規定屬于全國人大常委會的監督職權。為加強對司法解釋的備案審查工作，全國人大常委會委員長會議專門制定了《司法解釋備案審查工作程序》。
　　規范性文件的備案審查，實際上包括兩個法律行為：一是備案；二是審查。所謂備案，是指制定規范性文件的國家機關按照規定要求，將規范性文件依法報送有審查權的國家機關。備案的目的是接受審查，備案不同于批準，它是一種事后行為。制定機關通常稱為報備機關，有審查權的機關通常稱為接受備案機關或稱備案審查機關。所謂審查，是指具有審查權的機關依法對報送備案的規范性文件進行審查。這里的審查是個廣義的概念，包含有審查權的機關對發現問題的處理，即有審查權的機關如果發現規范性文件存在合法性、適當性方面的問題，可以要求制定機關自行糾正，也可以依法予以撤銷。
　　
　　二、關于規范性文件的備案審查范圍和要求
　　
　　根據福建省《規定》第二條規定：“本省各級人民代表大會常務委員會對規范性文件的備案審查適用本規定，地方性法規和規章除外?！钡胤叫苑ㄒ幒鸵幷轮圆贿m用本規定，是因為全國人大常委會、國務院以及福建省人大常委會對地方性法規和規章已有專門規定。那么福建省需要備案審查的規范性文件有哪些呢？根據《規定》第三條規定：“本規定所稱規范性文件，是指下列涉及公民、法人和其他組織權利義務，具有普遍約束力的文件：（一）設區的市、縣級人民代表大會及其常務委員會和鄉（鎮）人民代表大會發布的決議、決定；（二）縣級以上地方人民政府發布的決定、命令；（三）經縣級以上地方人民政府批準以政府組成部門、辦事機構、直屬機構名義發布的文件?！睆纳鲜鲆幎▉砜?，福建省需要備案審查的規范性文件范圍，首先應當是國家機關制定的那些涉及公民、法人和其他組織權利義務，具有普遍約束力的規范性文件。換言之，對那些不涉及公民、法人和其他組織權利義務，不具有普遍約束力的規范性文件則不需要報送備案。例如，地方各級人民政府發布的內部的具體工作制度、文件，對具體事項的布告、公告以及行政處理決定等就不屬于具有普遍約束力的規范性文件。其次，需要備案審查的規范性文件應當是設區的市、縣（市、區）人民代表大會及其常務委員會和鄉（鎮）人民代表大會發布的決議、決定，縣級以上地方人民政府發布的決定、命令，經縣級以上地方人民政府批準以政府辦事機構、組成部門、直屬機構名義發布的文件。對不屬于以上范圍的文件則不在《規定》調整之列。此外，為加強對地方性法規具體應用問題解釋的監督，《規定》第二十五條規定：“對地方性法規具體應用問題解釋的備案審查，依照本規定執行。”從實踐來看，對地方性法規的應用問題解釋，一般有以下兩種情形：一是政府及其有關部門作出的地方性法規的應用性解釋；二是地方性法規授權政府或政府部門制定的具體辦法等。
　　
　　在福建省地方性法規制定過程中，曾有同志提出，應當對《規定》第三條中的“決議、決定”和“決定、命令”進行細化，以增強操作性。經研究認為，此處的“決議、決定”和“決定、命令”，是依據憲法、地方組織法、監督法的規定表述的，是有關規范性文件的統稱，其表現形式可以多種多樣，如：規定、規則、決議、決定、命令、通知、通告、布告、意見、辦法、紀要等。不論其表現形式如何，不論是什么名稱，只要是涉及公民、法人和其他組織權利義務，具有普遍約束力的文件，都應當按規定報送備案。在福建省地方性法規制定過程中，還有的同志提出，應當將地方法院和檢察院制定的規范性文件納入備案審查的范圍。經研究認為，監督法沒有規定地方法院和檢察院制定的規范性文件要報送備案，地方組織法和法院組織法、檢察院組織法也沒有賦予地方法院和檢察院制定具有司法解釋性質的規范性文件的權力，全國人大常委會在有關文件中已明確提出，地方法院、檢察院不能對具體應用法律問題作出司法解釋，也不能制定涉及行政管理、社會公共事務管理和公民權利義務的規定。
　　關于規范性文件備案的要求，福建省《規定》具體包括以下三個方面：一是時間要求；二是對象要求；三是材料要求。根據《規定》第五條規定：“規范性文件自發布之日起三十日內，按下列規定報送備案：（一）設區的市、縣級人民代表大會及其常務委員會和鄉（鎮）人民代表大會發布的規范性文件，報送上一級人民代表大會常務委員會備案；（二）縣級以上地方人民政府發布的，以及經縣級以上地方人民政府批準以政府組成部門、辦事機構、直屬機構名義發布的規范性文件，報送本級人民代表大會常務委員會備案?！薄兑幎ā返诹鶙l規定：“規范性文件報送備案材料包括備案報告、規范性文件文本和說明。”“報送備案的規范性文件材料應當按照統一格式裝訂成冊，一式十份，并同時附送電子文本?！睂σ幏缎晕募贫C關未按規定期限報送規范性文件備案，或者報送的文件材料不齊全的情形，福建省《規定》第二十四條規定：常務委員會指定的工作機構應當通知其限期報送或者補充報送；逾期仍不報送的，由常務委員會辦公廳（室）給予通報批評，并責令限期改正。
　　
　　三、關于規范性文件的審查機關和承擔規范性文件審查的具體工作機構
　　
　　我們知道，監督法規定的規范性文件備案審查機關是各級人大常委會。福建省兩個地方性法規規定的備案審查機關是福建省地方各級人大常委會，這是嚴格意義上的備案審查主體。但在實際工作中，大量的具體工作是由人大有關專門委員會或常委會的工作機構具體承擔的。為此，福建省《規定》第七條規定：“省、設區的市人民代表大會專門