應對危機促進轉型的德國經驗

第二次世界大戰后，德國在二十世紀七八十年代和二十一世紀初分別經歷了兩輪嚴峻的經濟和社會轉型，前一輪是面對經濟高速增長到低速徘徊的階段性轉折和布雷頓森林體系的衰變、第二次科技革命、能源消費和產業結構嬗變等內外部沖擊所進行的巨大轉型和適應過程，后一輪則是經濟全球化、老齡化壓力和兩德統一重負下的主動出擊和斷腕求生。德國的兩次成功轉型，有許多寶貴的經驗和教訓。

二次大戰后德國應對經濟社會危機的政府對策

二戰后，經過短暫的恢復，德國經濟迅速走上正軌。二十世紀五六十年代，德國經濟年均增長率分別高達7.9%和4.6%，就業充分，出口旺盛，物價平穩，外界稱其創造了“經濟奇跡”，迎來了發展的“黃金時代”。但自1966～1967年遭遇了戰后首次經濟危機開始，德國經濟實際上告別了此前單邊高速增長和近乎充分就業的階段。進入二十世紀七八十年代以后，隨著外部兩次石油危機的接連沖擊，美元的持續走弱，德國馬克的被迫升值，布雷頓森林體系的飄搖和崩潰，外部環境嚴重惡化：經濟增長速度下滑，十年平均分別跌至2.9%和1.8%、失業人數突破兩百萬、物價漲幅驟升到7%，總體經濟出現了戰后少有的“滯脹”現象。

在德國經濟社會從1950到1980年代的先揚后抑、曲折的發展軌跡背后，其在宏觀經濟和社會政策上也經歷了一系列方向迥異的政策探索和實踐。1950年代到1966～1967年的經濟危機這一時期，德國在有“經濟奇跡之父”美譽的路特維希·艾哈德及其所屬的德國右翼基民盟/社盟的領導下，以社會市場經濟為圭臬，崇尚自由競爭和市場力量，結合國內外有利條件，實現了經濟高速增長和充分就業。

但隨著1966～1967年戰后首次經濟危機的出現，德國就此告別了高速增長階段，艾哈德政府被逼倒臺，德國出現了由庫特·基辛格領導的、由各黨參加的大聯合政府，新政府面臨著增長階段和發展方式轉變帶來的巨大挑戰和經濟政策的方向性抉擇。作為應對，在時任經濟部長卡爾·席勒的竭力倡導下，德國經濟的主導思想發生了重大變化，從原來突出社會市場經濟框架下、自由競爭基礎上的增長，轉向了凱恩斯主義為導向的、強調政府通過財政和貨幣政策刺激和干預經濟的總體經濟平衡調節。

1967年專門出臺了《經濟穩定與促進增長法》以及涉及宏觀經濟調控的各項細則。而其后分別于1969年和1974年接任的、來自社會民主黨的威利·勃蘭特和赫爾穆特·施密特兩屆左翼政府，面對經濟增長減速等一系列問題和挑戰，在政策上則明顯偏離德國經濟此前一直堅持的新自由主義，以及崇尚“小政府、大市場”的信條，擴大政府支出，補貼私人投資，降低中低階層稅收，還積極擴大社會保障制度的覆蓋范圍如提高育兒和教育津貼等，以致社會福利得到極大的提升，社保占GDP的比重上升到25%。由此造成了公共債務猛增，滯脹和失業高企的問題未有顯著改善，總體調節政策未達預期目標；1982年來自右翼的科爾接任，重新祭出自由主義和市場經濟的舊策和利器，遏制福利負擔的迅猛上漲，同時大力減稅，為企業投資和個人消費松綁，積極擴大出口，以期創造更多就業機會，打壓失業。此外，注重倡導科研和教育的投入等，經過一系列的努力，德國經濟走出了滯脹，除了失業外，各項主要指標均有不錯表現。

總括起來，面對發展速度和階段的轉變，德國左、中、右聯合政府以及其后的左、右翼政府的宏觀經濟應對政策各有側重，或偏重于政府干預，或執著于自由競爭，或者是兩者兼容，有成功亦有失誤。在總體堅持以自由競爭為核心的社會市場經濟的基礎上，在危機和發展模式轉變時刻輔之于適度的政府干預，被證明是一條成功之路。

第二次科技革命、能源消費和產業結構嬗變下的首輪德國經濟轉型

二十世紀七八十年代，德國對宏觀經濟、社會發展階段性變化和相關總體經濟政策不斷調整的同時，隨著以電子等為代表的第二次新科技革命的興起，電子，汽車、化工、機械、航空等行業日益興旺，而采礦、冶金、造船業等逐漸衰落，產業結構變動對德國經濟的影響突顯。伴隨著產業結構變動，區域布局上則集中體現為：以傳統的煤、鋼等重工業為標志的魯爾地區所在的北部經濟的逐漸衰落，而以電子、機械制造、生物技術等高新科技支撐的、以慕尼黑、斯圖加特等為中心的德國南部“硅谷”的崛起，形成了德國經濟重心的“南起北落”（Sued-Nord Gefaelle）現象。對德國政府來說，首當其沖的是減緩對魯爾等衰落地區的沖擊，促進其產業結構升級轉型。

從1960年代開始，面對日益惡化的現實，魯爾區開始嘗試產業結構轉型，前期（1960年代到1984年）出于能源安全與降低失業壓力等方面的考慮，主要實行“再工業化”為指證的防御型轉型，對原有的煤鋼產業給予政策扶持與資金補貼，但同時對礦區進行清理整頓，提升產品的技術含量，淘汰落后產能，將生產逐漸集中到現代化水平高的大企業，如蒂森·克虜伯公司等；后期（從1984年至今）轉換思路，開展以建設“新產業園區”為目標的進攻性轉型重建，大力發展以信息產業、通信技術、生物醫藥為代表的新興技術產業，尤其是扶持創意產業與現代服務業。

在具體落實上，政府層面由聯邦政府牽頭，協調聯邦、州和市三級政府共同行動，按目標制定分期振興計劃，反對各自為戰與盲目發展。此外，改造和轉型還受到了歐盟地區發展總司的支持和援助。

聯邦政府主要負責出臺宏觀框架政策、總體協調和提供資金援助，先后出臺了《產業結構政策的基本原則》、《改善地區經濟結構的共同任務法》和《產業結構調整法》，以促進產業結構改善和縮小地區間經濟發展的不平衡。還成立了聯邦規劃委員會和地方經濟支持委員會，分別負責制定規劃和提供資金支持，僅在1966～1981年間，聯邦政府為安置因削減采煤量而下崗的工人，就先后提供了250億馬克的財政補助。在州一級，北威州1969年出臺了《魯爾發展綱要》，涉及州內產業機構的調整的具體措施，期間，州財政補貼超過85億馬克。①1979年更是由各級政府聯合發布了《魯爾行動計劃》，協調各方行動。

在方針實施上，采取分步驟、分階段、突出重點、綜合推進的策略。首先改善硬件設施，如拆除老舊工礦企業、植樹造林、以及興建道路等，鋪開區域綠色規劃；利用區內海、陸、空便利的航運網絡，大力建設完善高速公路、鐵路和內河水路以及杜塞爾多夫和多特蒙德機場等組成的交運體系，為新發展的第三產業助力；接著因地制宜創辦產業園區，發展特色產業（如多特蒙德的軟件業、杜伊斯堡的港口運輸業等），并輔以優惠的財稅政策招商引資，完成從舊工業區向現代服務業中心區的嬗變；其次，以政策和資金扶持的方式，幫助有創新能力的中小企業落戶、發展和壯大，聯點成片；最后，注重提高本地區的競爭力，包括大力興辦高等教育，1962年創辦了區內首所高校—波鴻大學，現已有各類學院10余所；同時實施了大力加強下崗人員的職業培訓、吸引外來人才等一系列舉措。

目前，經過對傳統工業多年來的大規模改造，魯爾區已脫胎換骨。

從經濟上看，魯爾區已經成功完成了從傳統的重工業聚集地到現代服務業、文化創意區的華麗轉身。從人文生活氣息和環境氛圍來看，魯爾區完成了從污染灰暗的重工業區到綠色生態園和文化之都的鳳凰涅槃：作為第三產業中心的埃森、軟件中心的多特蒙德、現代物流中心的杜伊斯堡、現代購物中心的歐普豪森以及環境和包裝研發中心的呂嫩等一系列新功能中心城市，儼然是魯爾區成功實現從舊重工業區向現代服務業聚集區、產業結構多樣化轉型的枚枚碩果。

對經濟全球化、老齡化壓力和兩德統一重負下高福利低增長怪圈的戰略突圍

進入1990年代后，德國經濟經過短暫的“兩德統一景氣”后，陷入長期停滯，曾創下連續5個季度同比零或負增長的記錄，顯然，曾經引以為傲的德國萊茵模式在全球化、老齡化的沖擊和兩德統一重負下黯然失色，德國經濟和社會又面臨新一輪嚴峻的生死挑戰和轉型考驗。此輪改革的焦點正是“德國病”的核心：全球化壓力下、倍受詬病的高福利水平的社會保障體系和僵化的勞動力市場，使得德國陷入“高福利→高社保繳費和稅收→高成本→低投資→低增長”的怪圈而難以自持。

此輪旨在改變公眾在全球化背景下對于社會公平與福利國家的過高期望，破除德國高福利、低增長、高失業的魔咒，重塑德國的長期競爭力的綜合社會轉型改革，醞釀啟動于科爾內閣，全面展開實施于施羅德執政時期，在默克爾政府逐步落實并修成正果。改革方案核心主要體現在2003年3月提出的《2010年議程》中，雖以社會保障和勞動力市場改革為核心，卻廣泛涉及相關配套的其他領域，包括促進教育、減免稅收、增加創新投入等。

勞動力市場改革的核心是四個《哈茨法》，除延續傳統改革的措施：加強職業介紹和勞動力市場培訓、破除過度的雇傭保護制度、提倡靈活就業和自我創業外，更關鍵的是改革失業救濟制度，縮短失業保險的領取期限和減少領取金額，而且嚴格要求失業者必須努力尋找工作且不能對被推薦的工作崗位挑三揀四，否則將取消領取資格，從而真正做到獎勤罰懶，遏制道德風險。

在養老金改革方面，延長退休年齡至67歲。改變養老金的計算方法，使養老金發放水平隨繳費人口結構變動而自動增減調整。提倡三層次養老金體系，強調企業年金和私人養老保73fced69b6f38f576031413505a65626險的補充作用，為此引入了“呂魯普養老金”和“里斯特養老金”。

在醫療保險改革方面，在承繼施羅德的改革成果基礎上，除繼續不斷壓縮開支和強調共付責任外，默克爾政府于2007年實行了以鼓勵各醫保機構間相互競爭來提高效率，遏制繳費率上升和提高醫保覆蓋率相結合的改革。

正是借助于成功的脫胎換骨式的社會福利和勞力市場改革，遏止了德國社保繳費率的快速上漲勢頭，緩解了社保體系本身財政的可持續性問題，令德國勞動力成本的增長率長期低于歐元區的平均增長水平，為德國出口應對全球化挑戰立下首功；勞動力市場的改善，增加靈活就業，使失業率奇跡般持續下降。借此才使德國經濟能在金融危機肆虐，其他國家經濟一片愁云慘淡中，保持一枝獨秀：2010和2011兩年，德國實際GDP實現了同比4.2%和3.0%的增長；勞動力市場重現活力，采用彈性工作時間的人數在20年間（1991～2010）增加了47%。靈活就業方式得到普及，危機期間，約有120萬份工作得以保留。德國的失業率不僅延續了2005年持續下降的趨勢，2011年的5.9%更是達到了歷史低點。

德國經濟社會轉型的經驗及對中國的啟示

綜觀二十世紀七八十年代的產業、經濟結構轉型和二十一世紀初以來此輪未雨綢繆的社保體制和勞力市場改革，總體來說是較為成功的。而目前中國經濟和社會面臨的最大壓力也恰好是經濟、社會結構的轉型。

一方面，經過30多年的改革開放，中國國民經濟持續以年均9.8%的速度增長，GDP已經位居世界第二，民眾的收入水平也從改革開放之初的人均約100美元躍升至目前的近6000美元，近30年來聯合國反貧困成果主要源自中國的成就；但另一方面，我們的快速增長主要依靠政府投資和以加工貿易為主的出口拉動，資源使用過度、環境惡化嚴重，增長方式不具有可持續性。且工業化初步完成、城市化距世界平均水平還有很大差距，貧富差距加大，而同時社會保障制度的完善和重建仍未完成。如何完成一個追求單一經濟增長到尋求經濟、社會、生態等多目標包容性增長的轉變，避免陷入“中等收入陷阱”已經刻不容緩。

“它山之石，可以攻玉”。歸納起來，德國的兩次經濟社會轉型主要有四大經驗值得我國借鑒：

其一，在經濟轉型目標的設置和相關機制手段的運用上，堅持發揮市場機制配置要素資源，市場機制能發揮作用的，盡量避免政府的過多干預和扭曲操作；政府應堅持創新和科技引領，重視教育等人力資本投資的作用，發揚傳統優勢，始終重視支持實體經濟發展；避免過于追求增長速度，而是崇尚增速平穩型、資源節約型、生態友好型的可持續增長，同時兼顧就業和社會均衡分配型的包容性發展。在社保制度建設中要注意建立遏止道德風險的機制，量入為出。

其二，必須充分發揮自身的比較優勢，因勢利導、平穩過渡，保持社會總體框架的相對穩定而非拔苗助長，好高騖遠。如德國在產業結構及其地區分布的轉型中，注意運用南部硅谷地區的優厚文化科研傳統和北部魯爾區重工業和交運樞紐的作用；而在社保改革中，則尤其注意社會分配差異程度的適度控制和福利水平增長的遏制的漸進性，諸如逐步緩慢提高法定最低退休年齡等。

其三，集思廣益，改革方案醞釀構思中，虛心聽取專家意見，充分開啟民智和獲取共識。在德國的轉型改革中，政府廣泛征詢民意，求教于“五賢人”專家委員會、養老保險改革的“呂魯普委員會”、勞動力市場改革的“哈茨委員會”等，形成全民共識。社會保障制度的改革牽涉廣大民生，德國社會市場經濟理念和福利國家傳統深入人心、工會力量強大，之所以能大幅度削減福利，維持繳費率和工資福利水平基本不漲，完全是充分聽取專家智慧、政府反復醞釀、全民廣泛協商妥協的結果。

其四，堅強的執行力是轉型成功的重要保證。此輪超前改革的始終，我們看到了德意志民族居安思危、直面問題和堅忍不拔、篤行有終的民族秉性。尤其難能可貴的是改革必然存在利益受損方，一旦改革意志反映成法律，實際執行的程度便成為改革能否成功的關鍵。此次德國壯士斷腕般改革的成功，便與德意志民族的高度紀律性和集體執行力緊密相連。盡管討論、甚至執行階段對改革方案和計劃各界有極大的不同意見和諸多不滿，但實施進程中德國普通民眾還是基本依法而行，社會也比較平穩。

（作者為復旦大學歐洲問題研究中心主任、經濟學院教授、中國歐盟研究會副會長；本文系國家社科基金項目“國際金融危機沖擊下歐洲發展模式前景研究”和復旦大學“985工程”三期整體推進社會科學研究“后危機時代歐盟政治、經濟、社會格局的調整及我國的應對”的階段性研究成果，項目編號分別為：11BGJ023，2012SHKXYB010）

注釋

①朱衍強，顏劍英：“國外產業機構調整中的政府投資政策比較研究”，《國際關系學院學報》，2004年第6期，第34頁。