關(guān)于將會(huì)計(jì)集中核算融入國(guó)庫(kù)集中支付的研究

　　【摘要】 國(guó)庫(kù)集中支付制度是我國(guó)財(cái)政國(guó)庫(kù)改革中的一項(xiàng)重要制度改革，而會(huì)計(jì)集中核算是地方財(cái)政改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。本文針對(duì)目前國(guó)庫(kù)集中支付制度的缺陷，提出將會(huì)計(jì)集中核算融入國(guó)庫(kù)集中支付，實(shí)現(xiàn)兩種制度的有效融合，以推進(jìn)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理改革。
　　【關(guān)鍵詞】 國(guó)庫(kù)集中支付；會(huì)計(jì)集中核算；有效融合
　　
　　國(guó)庫(kù)集中支付制度是我國(guó)財(cái)政國(guó)庫(kù)改革中的一項(xiàng)重要制度改革。1998年6月，全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議對(duì)加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督提出了新的要求，2005年，中央和地方開始全面推行財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付管理制度改革。經(jīng)過三年多的實(shí)踐檢驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付有利于增強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控能力，有利于加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)管，提高了財(cái)政資金的使用效益。但是，這一改革畢竟是一項(xiàng)單一的制度改革，無法解決深層次改革的復(fù)雜性問題。針對(duì)單一制度改革的不足，筆者認(rèn)為，應(yīng)按黨的十七大報(bào)告提出的深入貫徹和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，深化財(cái)稅、金融等體制改革的要求，堅(jiān)持制度創(chuàng)新，將會(huì)計(jì)集中核算融入國(guó)庫(kù)集中支付，發(fā)揮兩種制度的優(yōu)勢(shì)，從而實(shí)現(xiàn)提高財(cái)政資金使用效益的最終目的。
　　
　　一、國(guó)庫(kù)集中支付制度改革情況分析
　　
　　國(guó)庫(kù)集中支付，即國(guó)庫(kù)單一賬戶制度，是指財(cái)政部門在中央銀行設(shè)立一個(gè)統(tǒng)一的銀行賬戶，所有財(cái)政支出均通過這一賬戶進(jìn)行撥付，預(yù)算資金不再撥付到各預(yù)算單位銀行賬戶。預(yù)算單位可以根據(jù)自己履行職能的需要，在批準(zhǔn)的預(yù)算項(xiàng)目和額度內(nèi)自行決定購(gòu)買何種商品和勞務(wù)，并對(duì)此進(jìn)行全面預(yù)算管理，但資金都要通過國(guó)庫(kù)單一賬戶體系支付給商品和勞務(wù)供應(yīng)者。實(shí)現(xiàn)集中支付后，國(guó)庫(kù)資金的劃撥方式發(fā)生了較大的變化，降低了財(cái)政資金運(yùn)行成本，提高了資金使用效益，規(guī)范了預(yù)算資金的管理，提高了預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督力度。在改革實(shí)施過程中，絕大多數(shù)預(yù)算單位都能夠從大局出發(fā)，積極配合。但是，因國(guó)庫(kù)集中支付制度改革涉及到各預(yù)算單位、財(cái)政部門及商業(yè)銀行的利益，這就不可避免地觸及到深層次改革的復(fù)雜性問題，其單一制度改革所帶來的問題也日益顯現(xiàn)出來。主要表現(xiàn)在：
　　（一）預(yù)算單位過分使用授權(quán)支付
　　根據(jù)財(cái)政部《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)方案》規(guī)定：財(cái)政資金有直接支付和授權(quán)支付兩種支付方式。直接支付的范圍包括工資支出、購(gòu)買支出以及中央對(duì)地方的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付；對(duì)于未納入政府采購(gòu)的購(gòu)買支出和小額零星支出，預(yù)算單位申請(qǐng)授權(quán)支付，采用零余額賬戶進(jìn)行撥款。從實(shí)際看，對(duì)工資支出、政府采購(gòu)支出基本實(shí)現(xiàn)了直接支付，但一些自主進(jìn)行的采購(gòu)活動(dòng)和部分工程項(xiàng)目支出仍作為授權(quán)支付處理。根據(jù)資料顯示，我國(guó)實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付之后，預(yù)算資金的使用效益是提高了，政府采購(gòu)的商品平均成本降低了10%左右。但是，有關(guān)數(shù)據(jù)也表明，在所有采購(gòu)中采用政府采購(gòu)的項(xiàng)目也只有10%左右，那么可以推斷出其他90%左右的業(yè)務(wù)是通過授權(quán)支付來操作的。可想而知，很多單位可能是將一些較大的采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行拆分，盡量申請(qǐng)授權(quán)支付，以保護(hù)原先的單位利益和個(gè)人利益。正是由于部門預(yù)算細(xì)化程度不夠，政府采購(gòu)預(yù)算編制滯后，部分工程項(xiàng)目支出未納入直接支付范圍等因素，使得預(yù)算單位授權(quán)支付比率偏高，影響了財(cái)政監(jiān)督職能的充分發(fā)揮。
　　（二）國(guó)庫(kù)支付中心的監(jiān)督職能尚未發(fā)揮到位
　　國(guó)庫(kù)支付中心對(duì)超標(biāo)準(zhǔn)的開支及不符合《現(xiàn)金管理?xiàng)l例》的提現(xiàn)缺乏必要的監(jiān)督。國(guó)庫(kù)集中支付應(yīng)該為財(cái)政資金的安全運(yùn)行和部門預(yù)算的有效執(zhí)行提供強(qiáng)有力的保障，否則起不到改革應(yīng)有的作用。目前，財(cái)政國(guó)庫(kù)支付中心更側(cè)重于把監(jiān)督寓于服務(wù)之中。由于辦理業(yè)務(wù)時(shí)不要求預(yù)算單位提供原始憑證，審核人員不能對(duì)其所填支付憑證的真實(shí)性進(jìn)行審核，不能更好地發(fā)揮深層次的監(jiān)督職能。如一些單位的差旅費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、招待費(fèi)嚴(yán)重超標(biāo)，有的單位把授權(quán)額度大多用于提現(xiàn)甚至全部提現(xiàn)，加大了現(xiàn)金違規(guī)的可能性，在很大程度上影響了改革的預(yù)期目的。
　　（三）代理銀行的信譽(yù)有待加強(qiáng)
　　在實(shí)施了國(guó)庫(kù)集中支付之后，一般由代理銀行根據(jù)支付指令，通過零余額賬戶，先墊付資金給收款人，匯總后再與國(guó)庫(kù)單一賬戶進(jìn)行清算。在此情況下，代理銀行申請(qǐng)清算的財(cái)政資金，一般情況會(huì)很快到位。但特殊情況下也有兩種例外：一是代理銀行錯(cuò)過與人民銀行清算的時(shí)間，導(dǎo)致財(cái)政資金不能到賬，代理銀行較長(zhǎng)時(shí)間墊資；二是當(dāng)人民銀行庫(kù)款余額不夠的時(shí)候，代理銀行也會(huì)較長(zhǎng)時(shí)間墊資。某人民銀行國(guó)庫(kù)處曾經(jīng)統(tǒng)計(jì)過：一家業(yè)務(wù)量較大的代理銀行每月只能收取5千元左右的清算費(fèi)用，而其每月為代理財(cái)政資金清算業(yè)務(wù)的費(fèi)用卻超過10萬元。商業(yè)銀行的代理成本過高，被迫選擇“背叛”。在實(shí)際運(yùn)營(yíng)過程中，已發(fā)現(xiàn)有代理銀行通過超額清算或先清算后支付等方式套取財(cái)政資金。人民銀行國(guó)庫(kù)部門進(jìn)行清算時(shí)，只要清算金額在額度控制范圍內(nèi)，庫(kù)款余額又足夠支付，國(guó)庫(kù)就予以劃轉(zhuǎn)，至于代理銀行的清算金額是否是當(dāng)天的實(shí)際金額，國(guó)庫(kù)部門無法知曉。
　　（四）資金支付過程中存在風(fēng)險(xiǎn)
　　在國(guó)庫(kù)集中支付資金過程中存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政直接支付存在著預(yù)算單位虛假套取財(cái)政資金的風(fēng)險(xiǎn)。財(cái)政直接支付取消了資金撥付的中間環(huán)節(jié)，收款人、收款賬戶是否真實(shí)難以核實(shí)，預(yù)算單位用款申請(qǐng)的合理性很難確定；與財(cái)政直接支付相比，授權(quán)支付的風(fēng)險(xiǎn)性更大。因?yàn)樨?cái)政授權(quán)給預(yù)算單位后，財(cái)政部門的監(jiān)督余地相對(duì)減小，給預(yù)算單位套取或轉(zhuǎn)移、挪用財(cái)政資金提供了便利。同時(shí)，由于預(yù)算單位和基層代理銀行管理制約機(jī)制相對(duì)松弛，內(nèi)控制度不夠健全，這也為預(yù)算單位、代理銀行或有關(guān)人員違規(guī)操縱財(cái)政資金留下一定的空間；同時(shí)，預(yù)算單位通過零余額賬戶支取現(xiàn)金的額度沒有明確規(guī)定，這也導(dǎo)致財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)的存在，而且，零余額賬戶的支取是否合理，財(cái)政部門無法審定。
　　針對(duì)上述“難題”，筆者認(rèn)為，進(jìn)一步改革的思路，可參照美、法等西方發(fā)達(dá)國(guó)家的做法，將會(huì)計(jì)集中核算融入國(guó)庫(kù)集中支付，讓兩種制度相互結(jié)合，揚(yáng)長(zhǎng)避短。這種改革的基本作用是將會(huì)計(jì)集中核算制度所具有的會(huì)計(jì)核算和監(jiān)督功能延續(xù)到國(guó)庫(kù)集中支付制度中，讓其作為國(guó)庫(kù)集中支付的一個(gè)重要職能發(fā)揮作用，從而對(duì)行政事業(yè)單位的財(cái)政資金進(jìn)行有效控制、管理、核算和監(jiān)督。
　　
　　二、兩種制度融合的可行性
　　
　　會(huì)計(jì)集中核算是財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革方案出臺(tái)之前，各地政府為加強(qiáng)財(cái)政資金的監(jiān)督和管理，對(duì)公共財(cái)政支出改革進(jìn)行的有益嘗試。這種制度是在資金“三不變”的前提下，撤銷行政事業(yè)單位銀行賬戶和會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)，會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)改由財(cái)政部門設(shè)立的會(huì)計(jì)核算中心執(zhí)行。實(shí)踐證明，作為加強(qiáng)財(cái)政資金管理的有益探索，會(huì)計(jì)集中核算雖然也存在弱化單位財(cái)務(wù)管理、會(huì)計(jì)主體責(zé)任難以落實(shí)等問題，但它改變了分散核算帶來的會(huì)計(jì)信息質(zhì)量低、會(huì)計(jì)監(jiān)督不到位的缺點(diǎn)，加強(qiáng)了對(duì)財(cái)政資金的管理，強(qiáng)化了會(huì)計(jì)核算與監(jiān)督，對(duì)從源頭上遏制腐敗，提高資金使用效益，降低行政成本等有積極作用。筆者認(rèn)為，國(guó)庫(kù)集中支付主要解決財(cái)政資金撥付中多戶頭、多環(huán)節(jié)造成的資金閑置浪費(fèi)問題，而會(huì)計(jì)集中核算則解決資金到達(dá)預(yù)算單位后在使用環(huán)節(jié)出現(xiàn)的胡花亂用問題。因此，將會(huì)計(jì)集中核算融入國(guó)庫(kù)集中支付是完全可行和有效的。因?yàn)椋?br/>　　（一）兩種制度的理論基礎(chǔ)一致
　　會(huì)計(jì)集中核算和國(guó)庫(kù)集中支付都植根于公共財(cái)政理論，都以公共財(cái)政和效益財(cái)政理論為指導(dǎo)，以防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和提高財(cái)政資金效益為目標(biāo)，以財(cái)政資金控制為核心，以加強(qiáng)預(yù)算管理和全程監(jiān)督為手段。
　　（二）兩種制度的最終目標(biāo)一致
　　會(huì)計(jì)集中核算制度是通過改革會(huì)計(jì)人員管理體制和會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)處理程序，強(qiáng)化會(huì)計(jì)核算和會(huì)計(jì)監(jiān)督，杜絕胡花亂用和鋪張浪費(fèi)，達(dá)到提高財(cái)政資金使用效益的目的；國(guó)庫(kù)集中支付制度則是通過改變國(guó)庫(kù)資金撥付方式，解決國(guó)庫(kù)資金多環(huán)節(jié)撥付、多戶頭存放形成的大量庫(kù)外沉淀和閑置浪費(fèi)，達(dá)到提高財(cái)政資金使用效益的目的。兩種制度的出發(fā)點(diǎn)盡管不同，但最終目標(biāo)是完全一致的。
　　
　　（三）兩種制度的承擔(dān)對(duì)象一致
　　會(huì)計(jì)集中核算工作的主要對(duì)象是黨政機(jī)關(guān)及直屬機(jī)構(gòu)，其具體對(duì)象是財(cái)政資金的使用過程。顯然，其對(duì)象與國(guó)庫(kù)集中支付完全一致。
　　（四）兩種制度的操作主體一致
　　兩種制度都是財(cái)政部和中紀(jì)委共同提出，由各級(jí)財(cái)政部門負(fù)責(zé)實(shí)施的。在具體運(yùn)作過程中，可以考慮將兩種制度有機(jī)結(jié)合，使其在物質(zhì)、技術(shù)、信息、人力資源方面做到有效利用，節(jié)約改革成本。
　　
　　三、兩種制度融合的具體做法
　　
　　對(duì)直接實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付的地區(qū)，要取消預(yù)算單位的預(yù)算外支出專戶，在國(guó)庫(kù)集中管理中吸收會(huì)計(jì)集中核算的成功經(jīng)驗(yàn)，融合、簡(jiǎn)化操作程序，并通過會(huì)計(jì)集中核算來調(diào)整財(cái)政內(nèi)部的運(yùn)作機(jī)制，從而打破目前政府性資金分塊割據(jù)和預(yù)算內(nèi)、外“兩張皮”的問題，在提高財(cái)政資金管理水平的基礎(chǔ)上，使國(guó)庫(kù)中心真正成為集一級(jí)政府的資金管理、資金結(jié)算、數(shù)據(jù)分析、預(yù)算執(zhí)行和信息監(jiān)控為一體的支付、核算中心。在業(yè)務(wù)處理上，會(huì)計(jì)核算由預(yù)算單位承擔(dān)，財(cái)政可通過會(huì)計(jì)核算軟件聯(lián)網(wǎng)，實(shí)施在線監(jiān)控，確保單位會(huì)計(jì)核算的規(guī)范性和合法性。同時(shí)，引入會(huì)計(jì)委派制，并且實(shí)行不定期輪崗，防止單位領(lǐng)導(dǎo)與財(cái)務(wù)人員勾結(jié)，保障財(cái)務(wù)的獨(dú)立性，提高全面預(yù)算的執(zhí)行力。
　　對(duì)于從會(huì)計(jì)集中核算轉(zhuǎn)軌為國(guó)庫(kù)集中支付的地區(qū)，可實(shí)行“一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子、一套人馬”的模式。在不改變?cè)腥藛T和機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，增設(shè)審核、支付、會(huì)計(jì)等內(nèi)部職能部門，充分利用原有的人員、機(jī)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)和機(jī)制，通過會(huì)計(jì)和預(yù)算兩大手段的有機(jī)融合，將會(huì)計(jì)集中核算中心改造成一個(gè)集會(huì)計(jì)核算與監(jiān)督、資金支付與結(jié)算、數(shù)據(jù)分析和預(yù)算執(zhí)行為一體的國(guó)庫(kù)集中支付中心。在業(yè)務(wù)操作上，將原來由會(huì)計(jì)核算中心承擔(dān)的會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)退回各預(yù)算單位，將單一賬戶體系的支撐點(diǎn)轉(zhuǎn)移到國(guó)庫(kù)，將資金運(yùn)行的介質(zhì)轉(zhuǎn)換為指標(biāo)，并通過零余額賬戶或預(yù)算外資金墊支的形式，實(shí)現(xiàn)預(yù)算內(nèi)資金庫(kù)外存放為零。
　　
　　四、兩種制度有效融合需注意的問題
　　
　　（一）深化預(yù)算管理體制改革，處理好國(guó)庫(kù)集中支付與預(yù)算編制細(xì)化、預(yù)算批準(zhǔn)時(shí)間之間的矛盾
　　國(guó)庫(kù)集中支付改革成效的大小，首先取決于預(yù)算編制的細(xì)化程度。在具體執(zhí)行中，預(yù)算單位的年初預(yù)算一般都是上年末編制的。如果單位預(yù)算項(xiàng)目的細(xì)化程度不夠，那么以此作為當(dāng)年國(guó)庫(kù)集中支付的依據(jù)，必然存在一定問題。在預(yù)算批準(zhǔn)時(shí)間上，一般單位年初預(yù)算在當(dāng)年4月左右才下達(dá)，那么單位1-4月的支出就缺乏依據(jù)。可否考慮將預(yù)算批準(zhǔn)的時(shí)間提前到每年的1月1日前？同時(shí)，還需完善政府采購(gòu)辦法，將政府采購(gòu)預(yù)算納入部門預(yù)算，把游離在直接支付范圍之外的采購(gòu)和工程項(xiàng)目納入到直接支付中，提高國(guó)庫(kù)集中支付中直接支付的比例。
　　（二）建立與財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革相適應(yīng)的現(xiàn)代信息系統(tǒng)
　　通過高效、安全、快捷的現(xiàn)代信息技術(shù)網(wǎng)絡(luò)，將各預(yù)算單位與財(cái)政國(guó)庫(kù)支付中心、政府采購(gòu)部門、代理銀行、人大等聯(lián)系起來，滿足資金預(yù)算、控制、異地實(shí)時(shí)查詢、統(tǒng)計(jì)、分析和監(jiān)督管理等要求。實(shí)現(xiàn)政府一盤棋、財(cái)政一盤賬、財(cái)務(wù)信息實(shí)時(shí)在線，真正具備遠(yuǎn)程化數(shù)據(jù)管理能力的，先進(jìn)、安全、穩(wěn)定的財(cái)政管理信息系統(tǒng)。
　　（三）協(xié)調(diào)好財(cái)政內(nèi)、外部關(guān)系
　　要協(xié)調(diào)好財(cái)政與稅務(wù)、國(guó)庫(kù)、銀行等外部關(guān)系。改革是對(duì)原有體制的突破，有些問題涉及到多方利益，需要各方協(xié)調(diào)才能解決。應(yīng)在相關(guān)的利益群體間建立博弈的合作關(guān)系，讓每方都意識(shí)到合作才是最優(yōu)決策；另一方面，也要協(xié)調(diào)好財(cái)政內(nèi)部職能處室之間的關(guān)系。如果財(cái)政內(nèi)部處室不協(xié)調(diào)，口徑和要求不一致，將對(duì)國(guó)庫(kù)管理體制的改革產(chǎn)生負(fù)面影響。
　　（四）盡快出臺(tái)、完善相關(guān)的政策法規(guī)，加強(qiáng)財(cái)政部門的再監(jiān)督
　　要及時(shí)修訂《國(guó)家金庫(kù)條例》及其實(shí)施細(xì)則，研究修訂《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》和《行政單位會(huì)計(jì)制度》，研究制定改革后單位銀行賬戶管理辦法、國(guó)庫(kù)支付憑證的使用和管理辦法以及預(yù)算單位提取現(xiàn)金管理辦法等，為財(cái)政國(guó)庫(kù)管理體制的改革提供必要的制度保障。除制度上予以規(guī)范外，同時(shí)也應(yīng)規(guī)定財(cái)政部門要定期向社會(huì)公布財(cái)政資金使用和國(guó)庫(kù)管理情況，接受輿論和群眾的監(jiān)督，并定期向人大報(bào)告。
　　（五）預(yù)防財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)，完善后續(xù)監(jiān)管機(jī)制
　　財(cái)政部門要盡快完善內(nèi)控機(jī)制和外部監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范和完善資金支付操作程序，以防范財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)。基層代理銀行要盡快解決管理松散、把關(guān)不嚴(yán)和與財(cái)政部門之間信息梗塞的弊端。政府采購(gòu)部門要配合財(cái)政預(yù)算管理部門，在財(cái)政資金撥付前對(duì)采購(gòu)合同、收款賬戶的真?zhèn)蔚冗M(jìn)行全面鑒定；財(cái)政資金從國(guó)庫(kù)直接支付給供應(yīng)商或勞務(wù)提供者后，財(cái)政部門必須采取措施，通過電函、網(wǎng)絡(luò)等形式對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行跟蹤。對(duì)預(yù)算單位零余額賬戶提取現(xiàn)金實(shí)行限額支付，如遇特殊情況確需支付大額現(xiàn)金，必須經(jīng)財(cái)政部門、代理銀行、預(yù)算單位的財(cái)務(wù)主管領(lǐng)導(dǎo)共同審定后撥付，并在撥付后備案待查。
　　國(guó)庫(kù)集中支付制度是國(guó)際上較先進(jìn)的財(cái)政資金支出管理制度，在規(guī)范公共支出方面取得了不錯(cuò)的成績(jī)；而會(huì)計(jì)集中核算制度是基層財(cái)政部門根據(jù)財(cái)政實(shí)際工作中存在的突出問題而進(jìn)行的一項(xiàng)改革，在實(shí)際中凸顯了效果。在國(guó)庫(kù)集中支付中進(jìn)一步強(qiáng)化會(huì)計(jì)集中核算職能，實(shí)現(xiàn)兩種制度的有效融合，將對(duì)推進(jìn)我國(guó)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革發(fā)揮積極作用。
　　
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