建立和完善國有企業監事會的監督工作體系

　　摘要　從黨的十六大提出深化國有資產管理體制改革開始，國資監管進入了出資人主導的歷史新階段。對國有及國有控股企業派駐監事會，正是我國國資監管部門依法履行出資人監督職責而采取的新舉措。如何在實際工作中充分發揮國有企業監事會的作用，筆者結合自身經歷，提出建立和完善國有企業監事會的五大監督工作體系。
　　關鍵詞　國有企業；監事會；監督；體系
　　
　　2007年4月16日，廣西壯族自治區國資委在南寧召開了第一次自治區國有企業監事會工作會議，這標志著自治區國資委代表政府依法履行出資人監督職責進入了實質性的操作階段。筆者作為其中的一位專職監事。擬結合我國國有企業改革、國有企業監事會的發展歷程，對在新的歷史時期如何做好國有企業監事會的監督工作提出一些個人的看法。
　　
　　一、國資監管進入了出資人主導的歷史新階段
　　
　　我國歷來對國有資產的監督與管理都是非常重視的。單就監督方面而言，各種渠道、各種途徑、各種手段、各種方法。不可謂聲勢不浩大、監管力度不夠強，但是監督的效果卻總是不太令人滿意，國有資產流失的狀況時有發生，并且打著改制重組等等改革的旗號導致國有資產重大流失的案例也并不少見。究其深層次的原因，就是出資者(投資者)職責沒有真正到位。以前的各種監督都沒有真正從出資人的角度認真考慮和對待國資監管應該抓住哪些關鍵的環節，而從2007年1月1日起實施的新《企業財務通則》，分別從政府宏觀財務、投資者財務、經營者財務三個層次，在全國范圍的國有及國有控股企業中構建了資本權屬清晰、財務關系明確、符合企業法人治理結構要求的新的企業財務管理體制，多元化財務主體的理念特別是國家出資者的財務管理職責，為國資監管進入出資人主導的歷史新階段提供了具體的操作性平臺。
　　根據《公司法》規定，企業股東具有重大決策、資產受益和選擇管理者三大權力。在我國的國有企業中，國家作為出資者，它是以生產資料所有者身份通過國有資本金的投入。獲取收益，也是一種財務活動。國家財務的具體內容包括國有資本金的籌集和投資、資產運營、資本收益及分配、產權轉讓收入的取得以及重組清算等活動。因此，為了實現國有資本保值增值的目標。國家出資者應該認真履行其以下的財務管理職責。
　　(一)審議批準企業內部財務管理制度、企業財務戰略、財務規劃和財務預算。
　　(二)決定企業的籌資、投資、擔保、捐贈、重組、經營者報酬、利潤分配等重大財務事項。
　　(三)決定企業聘請或者解聘會計師事務所、資產評估機構等中介機構事項。
　　(四)對經營者實施財務監督和財務考核。
　　(五)按照規定向全資或控股企業委派或者推薦財務總監。
　　投資者應當通過股東(大)會、董事會或者其他形式的內部機構履行財務管理職責，可以通過企業章程、內部制度、合同約定等方式將部分財務管理職責授予經營者。
　　所以，從國家出資者角度重新審視改革開放以來國資監管的發展歷程。我們可以發現，隨著國有企業改革的不斷推進，國有資產監督管理體制的改革也在不斷地深化，由當初的微觀監督到現在的宏觀指導、從當初的政府部門主導型到現在的出資人主導型轉變。具體講主要經歷了三個階段。
　　第一階段，從上世紀80年代初國有企業的改革開始。改革的主要手段是國家對企業放權讓利，主要涉及企業微觀層面的改革，宏觀層面的國有資產管理體制改革幾乎沒有觸及。這一階段探索的結果表明。僅僅從企業微觀層面改革是難以建立現代企業制度的，也難以搞好國有經濟。必須從宏觀層次出發，建立合理的國有資產管理體制。從整體上搞好國有企業。
　　第二階段，從1988年到2003年的“五龍治水”階段。為了從體制上建立國有資產管理的新模式，國務院于1988年成立了國有資產管理局。但是國有資產監管尚未從法律上進行規范。認識上仍不一致。1998年國務院機構改革時，將國資管理專司機構并入財政部。使國資出資人權利、責任和義務不統一，管資產和管人、管事相分離，將國有資產出資人的權利分散到財政部、大型企業工作委員會、國家經貿委、國家計委、中組部等部門，力圖建立一個相互約束、相互監督的國有資產管理體制，形成了“五龍治水”的格局。
　　第三階段，出資人主導的新階段。是從黨的十六大提出深化國有資產管理體制改革這一命題開始的。與以往不同，這是在一個新的高度上論述國有資產管理體制改革問題，其改革的宗旨十分明確。就是中央政府與地方政府分別代表國家履行出資人職責。建立權利、職責和義務相統一。管人、管事和管資產相結合的國資監管機構。2003年3月國務院設立了國有資產監督管理委員會，2003年5月頒布了《企業國有資產監督管理暫行條例》，標志著我國國有資產管理體制改革取得了重大突破。進入了出資人主導的新階段。
　　國資監管新體制的基本特征主要體現在“三個三”。首先是“三級監管”：即從中央到地方省、地(市)三級政府都設立國資監管機構，受同級政府委托，分別代表國家行使國有資產出資者職責，形成全國國資監管體系，實施國資監管任務。其次是“三者統一”：即國有資產出資人權利、義務和責任相統一。各級國資監管機構受同級政府委托。行使國有資產出資人職責。將國有資產出資人權利、義務和責任三者有機統一起來。第三是“三管結合”：即管資產與管人、管事相結合。所謂管資產．就是管國有資產；所謂管人，就是管出資人代表的人；所謂管事，就是管國有資產保值增值的事。因此。三者緊密相連。密不可分。國資監管機構的職能應為三者的結合。
　　
　　二、外派監事會是國有企業出資人履行監管職責的新舉措
　　
　　(一)監事會是現代企業的制度安排
　　眾所周知，企業制度伴隨著企業幾百年的發展歷史，大致經歷了業主制企業制度、合伙制企業制度、公司制企業制度三個階段。而以公司制為主要組織形式的現代企業制度具有以下特點：從生產關系的角度看，它應對的是市場經濟；從生產力的角度看。它應對的是社會化大生產；從法律的角度看，它應對的是企業法人制度；從產權關系的角度看，它應對的是有限責任制度。因此，歸納而言，現代企業制度是指以市場經濟為前提，以規范和完善的企業法人制度為主體，以有限責任制度為核心。適應社會化大生產要求的一整套科學的企業組織制度和管理制度的總稱。其基本框架主要由現代企業產權制度、現代企業組織制度和現代企業管理制度三個方面構成。
　　現代企業組織制度要求企業建立各自獨立、責權分明、相互制約。決策、執行、監督三權分立并具有完整的股東大會、董事會、監事會與經理層相互制衡的公司治理結構。在我國，由于要考慮國有企業的特殊要求。《公司法》規定，國有獨資公司不設股東會。由國有資產監督管理機構行使股東會職權。國有及國有控股企業的監事會成員由國有資產監督管理機構委派；但是，監事會成員中的職工代表由公司職工代表大會選舉產生。監事會主席由國有資產監督管理機構從監事會成員中指定。
　　
　　(二)我國國有企業監事會的建設與發展
　　我國對國有企業監事會的制度安排起步較晚。1993年，十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制的若干問題的決定》中，明確地提出了國有企業建立現代企業制度的目標和步驟。1994年7月1日施行了《中華人民共和國公司法》，在上市公司等公司制企業中實行監事會制度。同時，在全民所有制企業、國有獨資公司等國有企業中按照《國有企業財產監督管理條例》推行監事會制度。大致可分為起步、調整和完善三個階段。
　　1　國有企業監事會的起步階段
　　從1994年7月起，以國務院《國有企業財產監督管理條例》為標志，開始建立國有企業的監事會制度。該階段監事會管理的特點一是根據行業主管或投資關系，由行業主管部門或總公司分別向企業委派和聘請監事；二是監事全部兼職，一人可同時擔任幾家企業的監事；三是國資部門向監督機構推薦應由國資部門出任的監事人選，但不實施管理工作。
　　2　國有企業監事會的調整階段
　　1998年6月國務院發布了《國務院稽察特派員條例》，印發了《國務院向國有重點大型企業派出稽察特派員的方案》。強化對國有重點大型企業的監督。該階段稽察特派員管理的特點一是國務院對國有重點企業派出稽察特派員，包括中央企業和地方企業；二是稽察特派員全部專職。設立稽察特派員辦事處，稽察人員集中，一個辦事處同時稽察幾家企業；三是設稽察特派員總署。工作機構設在人事部，集中管理稽察特派員。
　　3　國有企業監事會的發展階段
　　以2000年3月國務院發布的《國有企業監事會條例》為新起點。標志著備受社會關注的國務院稽察特派員制度有了新的發展，由稽察特派員制向規范的監事會制過渡。2003年國務院國資委成立后，國有企業監事會管理機構由原先中央企業工委變為國資委，從體制上、機制上加強對國有資產的監督。完善對國有企業的監管，進一步健全和規范了監事會制度。該階段監事會制度管理的特點一是按產權關系向企業派出監事會或監事。監事中有職工代表，將監事會作為法人治理結構的組成部分；二是監事專職和兼職相結合；三是監事會工作由國資委負責管理。
　　
　　三、如何建立和完善國有企業監事會的監督工作體系
　　
　　《國有企業監事會暫行條例》規定，監事會以財務監督為核心，根據有關法律、行政法規和財政部的有關規定，對企業的財務活動及企業負責人的經營管理行為進行監督。確保國有資產及其權益不受侵犯。在條例的第五條規定監事會的四項工作職責：即檢查企業貫徹執行有關法律、行政法規和規章制度的情況；檢查企業財務，查閱企業的財會資料及與企業經營管理活動有關的其他資料，驗證企業財務報告的真實性、合法性；檢查企業的經營效益、利潤分配、國家資產保值增值、資產運營等情況；檢查企業負責人的經營行為，并對其經營管理業績進行評價，提出獎懲和任免建議。據此，筆者認為，國有企業監事會在工作中要逐步建立和完善如下五大監督工作體系。
　　
　　(一)合法合規性監督工作體系
　　國有企業作為我國社會主義市場經濟活動中的主體，它們在生產經營活動中也必須做到依法經營。因此，建立合法合規性監督工作體系是國有企業監事會的首要工作，畢竟依法監督是國有企業監事會生存的基礎。
　　在完善的市場經濟中。用于規范企業經營行為的法律法規可謂眾多。比較完整的合法合規性監督工作體系至少應該包括以下五個層次的內容。
　　1　法律監督
　　法律是由全國人大和全國人大常委會制定的規范性文件。其效力僅次于憲法。在依法監督中，監事會應當重點關注以下與企業生產經營活動及責任直接有關的法律：《中華人民共和國公司法》、《中華人民共和國會計法》、《中華人民共和國合同法》、《中華人民共和國擔保法》、《中華人民共和國稅收征收管理法》、《中華人民共和國著作權法》、《中華人民共和國專利法》、《中華人民共和國商標法》、《中華人民共和國反不正當競爭法》、《中華人民共和國證券法》、《中華人民共和國商業銀行法》、《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國刑法》等。
　　2　行政法規監督
　　行政法規是由國務院制定的有關國家行政管理活動的規范性文件，它一般采用條例、規定、辦法等名稱，其效力低于憲法和法律。在依法監督中．監事會應當重點關注以下與企業生產經營活動及責任直接有關的行政法規：《企業國有資產監督管理條例》、《國有企業監事會暫行條例》、《國有資產評估管理辦法》、《企業國有資產產權登記管理辦法》、《企業財務會計報告條例》、《關于違反財政法規處罰的暫行規定》等。
　　3　部門規章監督
　　部門規章是由國務院所屬的各部、委在職能范圍內的行政管理活動中就具體事宜所頒行的規范性文件。它必須依據法律、行政法規的規定制定。在依法監督中，監事會應當重點關注以下與企業生產經營活動及責任直接有關的部門規章：《企業國有資本與財務管理暫行辦法》、《企業國有產權轉讓辦法》、《企業國有產權向管理層轉讓暫行規定》、《關于規范國有企業改制工作意見》、《國有企業法律顧問管理辦法》、《企業國有資產產權登記管理辦法實施細則》、《國有資產評估管理辦法施行細則》、《境外投資項目核準暫行管理辦法》、《關于境外投資開辦企業核準事項的規定》、《境外投資財務管理暫行辦法》、《關于企業兼并的暫行規定》、《企業兼并有關財務問題的暫行規定》、《股份有限公司國有股權管理暫行辦法》、《企業公司制改建有關國有資本管理與財務處理問題的暫行規定》、《國有資產評估管理辦法實施細則》、《國有資產收益收繳管理規定》、《關于清理檢查“小金庫”的意見》、《現金管理暫行條例實施細則》、《境外國有資產管理暫行辦法》、《企業會計制度》、《企業會計準則》、《利用外資改組國有企業暫行規定》等。
　　4　地方主管部門的規范性文件監督
　　地方主管部門的規范性文件是指地方國有資產管理機構等地方主管部門根據法律、行政法規和部門規章的規定。結合本地的實際情況制定的有關本地國有資產管理方面的規范性文件。如廣西壯族自治區經貿委財政廳《關于國有企業產權重組有關問題的通知》、廣西壯族自治區國資委《關于進一步明確我區國有大中型企業主輔分離輔業改制分流安置富余人員工作程序的通知》等等。
　　5　公司章程及企業內部管理制度監督
　　公司章程是指公司設立必備的、公司全體發起人或設立人制定的、規定公司組織與活動基本準則的法律文件。公司章程對公司、股東、董事、監事、高級管理人員具有約束力。就對公司的效力來說，主要表現在兩個方面，一是公司組織機構即公司的權力機關、執行機關、監督機關和代表機關應當按照公司章程規定的辦法產生，在其規定的權限范圍內行使職權；二是公司應當按照公司章程中規定的名稱、經營范圍從事經營活動。就對股東的效力來說。股東按照公司章程的規定享有權利和承擔義務。就對董事、監事、高級管理人員的效力來說。董事、監事、高級管理人員應當遵守公司章程，按照公司章程的規定履行職責。
　　另外，國有企業在建立現代企業制度過程中，必須建立較為完善的企業內部管理制度體系，主要包括行政、勞動人事、財務、業務等幾大行為規范的內容。
　　特別要指出的是，因為國有企業監事會的監督是以財務監督為核心的。因此，在法規監督層面。監事會更應該關注國有企業是否按有關規定建立了以出資人管理制度為中心的新型財務管理制度框架體系，并完善以下的十三項與財務直接相關的制度：財務決策制度；財務風險管理制度；財務預算管理制度；內部資金調度控制制度；合同的財務審核制度；存貨管理制度；固定資產購建、使用、處置制度；交易報告制度；各項資產損失或者減值準備管理制度；成本控制制度；銷售價格管理制度；財務預警機制：內部財務監督制度。
　　
　　(二)出資人財務監督工作體系
　　《國有企業監事會暫行條例》第三條規定，監事會以財務監督為核心。因此，如何建立較為完整的出資人財務監督工作體系成了國有企業監事會工作的重點。
　　財務監督對一個企業的健康發展是非常必要的，但不同的監督主體其財務監督的側重點是不一樣的：政府部門的財務監督主要是依據行政權力通過立法、管制和經濟政策等途徑，對所有企業進行宏觀調控，為企業的生產經營提供一個平等競爭的市場環境。企業內部的財務監督是根據工作崗位分工，著重于通過記賬、算賬、報賬的方式對企業日常的生產經營活動進行監督。而作為出資人的財務監督，則是依據產權關系履行作為股東的財務監督職責，他更側重于企業預決算、重大財務事項、會計報告真實性合法性等情況的監督。
　　1　企業財務預決算管理監督
　　財務監督是監事會監督的核心，而財務監督又是以企業財務預決算的監督為重點。一方面，通過建立企業財務預算報告制度。引導企業加強投融資、成本費用、擔保、資金等重大事項的預算控制，合理配置資源，有效防范風險，充分發揮財務預算的事前引導和事中控制的作用。另一方面，通過實施財務動態監測和分析預警，對資產負債結構、現金流量、存貨、效益大幅波動、盈利或虧損大戶等重點指標進行動態監測分析。有效地實現出資人的監管同企業日常經營管理相結合。再一方面，通過不斷完善企業財務決算報告管理制度，加強企業財務基礎管理，規范會計核算。發現并督促企業整改經營管理中存在的問題．大大提高出資人財務監管工作的力度和實效。
　　總之，企業應該加強財務預算管理，逐步實施全面預算管理。以預算為導向落實戰略規劃、實現經營目標、高效配置資源，以預算為約束控制成本費用增長、控制固定資產投資規模、保障現金流量。提高集團整體經營實力。
　　2　重大財務事項的監督
　　我國國有企業在進行生產經營與發展的過程中，總會碰到和發生諸如投融資、對外擔保、國資收益、不實資產核銷、國資評估、國資處置、公司制改建、企業兼并、合同管理等重大的財務活動。如果對這些重大的財務活動監督不到位，常常會出現和發生違法違紀的操作行為。導致國有資產的流失，因此監事會應該全程監督企業所發生的這些重大的財務活動。
　　3　會計報告真實性的監督
　　造成企業會計信息不實的原因是多方面的，有制度治理的缺陷等客觀因素，也有因利益而人為粉飾等主觀原因。監事會應該分清會計造假的“真賬假做”、“假賬真做”、“假賬假做”三種類型。從關注企業日常的會計核算行為是否規范入手。及時識破虛盈實虧或做大利潤、虛虧實盈或做小利潤、人為調節成本費用和利潤、高估資產、低估負債等企業常用的舞弊手段，并充分利用社會中介機構的審計結果，確保企業會計報告的真實可靠。
　　4　國有資本經營預算監督
　　國有資本經營預算不同于企業的日常財務預算，它關注的重點是國有資產總量、結構和分布在預算期初與期末的增減變化情況，以及在預算期內引起它們發生變化的投融資、資產處置、收益分配等重大資產運作事項。監事會通過對國有資本經營預算監督，可以很好地促進國有企業落實國資戰略的調整，進而促進國有企業做大做強。
　　
　　(三)國有資本保值增值監督工作體系
　　一般而言，對企業資產運營質量好壞情況的反映，主要通過財務效益狀況、資產運營狀況、償債能力狀況、發展能力狀況等四個方面的相關指標來體現。但對于國有企業而言，由于保證國有資本的保值增值是國有企業監管的目標，因此，對國有企業資產運營質量好壞情況的反映，更側重于對國有資本保值增值率這一指標的考察．并圍繞它建立一整套國有資本保值增值率指標體系。具體包括：以國有資本保值增值率為主，輔以相應的修正指標和參考指標等三層次考核指標體系。
　　1　主要指標——國有資本保值增值率
　　國有資本保值增值率是指企業經營期內扣除客觀增減因素后的期末國有資本與期初國有資本的比率。其計算公式如下：
　　國有資本保值增值率=(扣除客觀增減因素后的期末國有資本期÷期初國有資本)×100％
　　國有資本保值增值率可分為年度國有資本保值增值率和任期國有資本保值增值率兩個期限的考核。
　　國有資本保值增值客觀增減因素主要有投資或核銷、無償劃入劃出、資產評估、產權界定、資本溢折價、會計調整、其他增減因素。
　　2　修正指標——不良資產率
　　國有企業在生產經營活動過程中，因種種緣故總會發生和存在一些尚未處理的資產凈損失、按制度規定應提未提的資產減值準備、應收賬款中的潛虧等不良資產的情況，因此，在核算國有資本保值增值率時，有必要將因經營期內所增加的不良資產額對其進行扣減修正。具體計算公式如下：
　　不良資產率=(期末不良資產÷期末資產總額)x 100％
　　不良資產增加額=期末不良資產一期初不良資產
　　修正后國有資本保值增值率=(扣除客觀增減因素后的期末國有資本期一不良資產增加額)÷期初國有資本×100％
　　3　參考指標
　　國有企業的國有資本保值增值這一終極目標的完成。其實現的過程是可以通過一些參考指標來體現的。這些參考指標主要包括資產負債率、凈資產收益率、利潤增長率、盈余現金保障倍數。
　　(1)資產負債率：指本經營期負債總額與資產總額的比率。計算公式如下：
　　資產負債率=(負債總額÷資產總額)×100％
　　(2)凈資產收益率：指企業經營期內凈利潤與平均凈資產的比率。計算公式如下：
　　凈資產收益率=(凈利潤÷平均凈資產)×100％
　　其中：平均凈資產=(期初所有者權益+期末所有者權益)÷2
　　(3)利潤增長率：指企業經營期內利潤增長額與上期利潤總額的比率。計算公式如下：
　　利潤增長率=(利潤增長額÷上期利潤總額)×100％
　　其中：利潤增長額=本期利潤總額一上期利潤總額
　　(4)盈余現金保障倍數：指企業經營期內經營現金凈流量與凈利潤的比率。計算公式如下：
　　盈余現金保障倍數=經營現金凈流量÷凈利潤
　　
　　(四)經營者行為監督工作體系
　　選擇經營者是股東的三大權力之一，因此，經營者行為是股東最為關注的：經營者的行為是代表還是背離出資人的意愿?是維護還是出賣出資人權益?是增加還是削弱出資人收益?而監事會作為股東會選出的監督機關，是出資者所有權的延伸，它應該建立和完善對經營者行為的監督工作體系。
　　在企業的相關利益者關系中，投資人、債權人、政府部門、社會公眾等對經營者的行為監督重點是不相同的。國有企業監事會作為國有企業出資人的監督代表，更側重于對經營者的個人決策失誤行為、以權謀私行為、職務消費行為、違規持股行為、兼職過多行為、關聯交易行為等方面的監控。
　　需要強調的是。為充分發揮和體現監事會工作的獨立性與權威性，在履行對經營者行為監督的職能過程中，應當強化有關法律法規賦予監事會的三大權力。糾正權：即根據《公司法》等有關規定，監事會對于董事和經理的行為損害公司的利益時，可以要求董事和經理予以糾正。報告權：即當董事和經理執行公司職務時，有違反法律、法規或者公司規章制度的行為。造成資產損失、侵害股東SneK+vscuunRGQ590bg4+/w4B/c+m128xMnEsw45Cvk=權益時．監事會可直接向出資人和股東會報告。建議權：即根據《國有企業監事會條例》規定，國企監事會在對經營者行為監督的基礎上，應對其經營管理業績進行評價，提出獎懲、任免建議。出資方對經營者實施考核時，應聽取和吸納監事會的建議意見。
　　
　　(五)經營管理業績評價監督工作體系
　　對企業經營者經營管理業績的評價應該是多角度、全方位的：既要從出資人的角度來評價，也要關注債權人利益和社會(國家)的責任；既要從相關的財務指標來考核，也要關注非財務指標的情況；既要關注經濟效益指標，也要注意社會效益指標。考評的方法也是多種多樣的。包括1 0項指標的經濟效益綜合評分法、以資本凈利率為核心的杜邦體系分析法、經濟價值增值(EVA)分析法等等。但是，一般而言，目前流行的一個較為完善的企業經營管理業績評價考核體系應該包括財務效益狀況、資產運營狀況、償債能力狀況和發展能力狀況四個方面的內容，并采取定量與定性分析相結合，從定量的8個基本指標和1 2個修正指標，以及定性的8個方面進行全方位的考評(如表1所示)。
　　對于國有企業，作為出資人監督的代表，監事會考核經營者的重點應該是在國資運營中的持續發展能力、核心競爭能力和資產效益質量狀況等方面的業績。考核指標主要有：戰略規劃和預算執行情況、國有資產保值增值率或凈資產收益率、核心業務收入增長率、國資收益收繳等。
　　總之，國有企業監事會作為國有企業履行出資人監督職責的代表。是新時期國資監管落實“管資產與管人、管事相結合”新體制要求而采取的新舉措，它在實踐中需要不斷地總結經驗，完善制度，從出資人的角度，全方位地對企業和企業的經營者進行監督和評價，才有可能較好地實現國資監管的國有資產保值增值的終極目