富有特色的新加坡反貪體制及運行機制（下）

　　新加坡治理腐敗的刑罰中最高刑為七年監禁，與我國刑法規定的“死刑”、“無期徒刑”相比，并不見得嚴厲。但之所以能夠形成一個良好的廉政局面，關鍵在于執法嚴格產生的震懾力打消了人們的僥幸心理，提高了法在人們心中的神圣感和尊嚴感。公務員最怕被CPIB請去“喝咖啡”，CPIB和《預防貪污賄賂法》就象一把懸在頭上的“達摩克利斯之劍”，時刻威懾和警示著企圖貪污腐敗者。
　　
　　三、懲防并舉的反貪戰略與標本兼治的懲防體系
　　
　　新加坡在治腐反貪上采取懲治與預防并重、治標與治本結合的綜合治理方針，堅持雙管齊下，“兩手抓、兩手硬”，逐步形成了一套制度化、規范化、法律化的促使公務員“不敢貪、不能貪、不用貪、不想貪”的懲防體系。
　　
　　（一）監督督廉——嚴格的執法使官員不敢貪
　　“低薪不足以養廉”并不意味著高薪就一定能夠“養廉”，新加坡政府也不認為高薪就必然帶來廉潔。因此，在給予公務員高薪的同時，新加坡也高度重視對公務員的監督、教育和對貪污腐敗行為的查處。
　　1.開放、有效的監督使腐敗成為“高危作業”。在新加坡，有權監督公務員的主體相當廣泛。除CPIB的司法查處和公共服務委員會的紀律管制以外，還有內閣廉正公署對各部門首長和各單位官員財產申報的監督、社會公眾隨時向政府專門設立的公眾對話機構的投訴、審計署對公共部門財務管理進行的定期和不定期審計、國會對有關情況和問題提出的質詢、各部常務次長對公務員的工作和行使職權情況進行的突擊性檢查，以及媒體對公務員貪污腐敗的強大輿論監督等等。既有內部的監督，又有外部的監督；既有公權力的監督，又有私權利的監督；既有事前的監督，又有事后的監督；既有司法的監督，又有行政的監督，形成了一個多層次、全方位的監督系統。嚴格的財產申報，公開和透明的工作程序，隨時可能面臨的投訴和舉報、突擊性的審計和檢查、秘密跟蹤和監視、媒體曝光和輿論壓力等，使公務員從事任何腐敗行為都面臨著極高的風險，讓企圖貪污腐敗者望而卻步，有效地遏制了腐敗現象。
　　2.嚴格、嚴厲的懲罰讓腐敗成為“虧本經營”。新加坡反腐的“嚴格”前文已述，其“嚴厲”則主要體現在對經濟利益的剝奪上。“讓腐敗者在政治上身敗名裂，在經濟上傾家蕩產！”是新加坡政府擲地有聲的反腐宣言。除前文已述的沒收貪污賄賂所得和處以高額罰金以外，新加坡法律還規定，凡公務員因貪污受賄等違法行為被追究刑事責任或開除公職的，一律取消其任職期間所積累的全部公積金。因此，公務員一般不敢以高額的公積金為賭注去貪污受賄，尤其是工作時間較長的公務員更是不敢輕易冒險。在這里，政府提供的高薪已經不再僅僅是促進公務員保持廉潔的一個必要手段，而且也是提高貪污賄賂犯罪成本的一個有效措施。高風險、高成本和可預測的高虧損，對于防止公務員貪污受賄和保證政府的廉潔起到了相當有效的作用。絕大多數公務員都認為，在新加坡只有傻瓜才會去貪污受賄。有一次，一名新加坡警察在查處違章車輛時，車主向警察塞錢希望免責，但警察一邊拒絕說“你不要害我”，一邊再給車主加上了一條行賄罪狀。［21］因為他知道，為蠅頭小利而丟掉每月幾千元的俸祿和幾十萬元的公積金，顯然不值得。
　　
　　（二）制度生廉——完善的制度使官員不能貪
　　新加坡政府高度重視制度的力量，寓廉政要求于制度建設之中，著眼于公務員制度和現代行政管理體制的建立和完善，致力于減少發生腐敗行為的機會。
　　1.全面、詳盡的廉潔規范讓公務員有章可循。新加坡制定了一系列關于官員廉潔的制度，如公務員初任宣誓制度、日記制度、行為跟蹤制度、財產申報制度等等。政府還專門制定了《公務員指導手冊》，發給每位公務員人手一本，被奉為公務員的“圣經”。該手冊除收錄《公務員法》、《公務員行為準則和紀律條例》、《防止貪污法》等有關法規外，還對公務員從政治行為、工作紀律到日常穿著、言行舉止等方面作了全面的規定。如在私人投資方面，規定政府官員未獲書面批準不得經商或從事副業；不準購買與本單位有業務關系的公司股票；購買與本單位有業務關系以外的國營和外資企業的股票必須呈報本單位批準；不準利用公務上所獲得的信息來換取個人利益。在債權債務方面，規定政府官員借錢給別人不準附帶利息；向別人借錢時不準以自己的職務為名做交易；不許向下屬和與自己有公務關系的人借款；向親友借款也不得超過本人3個月的工資總額，以免因債務過多而受制于人或產生貪污意圖；如果所負債務超過本人三個月工資的總和，則被視為“陷于債務麻煩”的官員，面臨著紀律處分甚至開除。在公務交往和社會交往中，公職人員不得收受禮品，但沒有商品價值的紀念品（如印有單位標志的文具、領帶等無法出售的小額物品）除外；如果收到不便拒收的禮品后必須及時上交或經批準、估價后按價購買；如因退休可接受禮品但價值不得超過50元；未經批準不得接受宴請，更不許進入酒吧、歌舞廳或紅燈區；不得接受下級邀請出席娛樂活動；如因退休接受下級款待，必須報告款待的時間和地點，且款待經費不能超過款待者月工資的2％等等。這些規定從大處著眼、小處著手，明確、具體、詳盡，為公務員恪守廉潔提供了明確、規范的指引。
　　2.簡明、公開的工作機制讓公務員欲貪不能。“以權力制約權力”和公開、透明是新加坡行政運行體制的重要特點。在按照決策、執行、監督相分離的原則設置行政機構以避免了部門濫用職權的同時，政府一方面制定和公開了政府各部門的管理運作程序，使“一切有關政府官員的權力的工作條例力求簡單明確，任何違反條例的行為都很容易引起懷疑或招來投訴”，［22］另一方面對各部門及其工作人員建立了一套嚴格的監督機制，對公務員行使公共權力的各個關鍵環節實施有效控制，從而最大限度地減少了公務人員貪污腐敗的機會。
　　新加坡實行雙重檢查制度，公務員一般沒有自行處理人、財、物方面的權力，象批準核發執照和許可證之類的事情不能由一人決定，必須“確保一個官員的決定接受另一個官員的審查或監督”。［23］新加坡經常對公共部門的運作程序進行檢測，一方面通過檢測發現管理上的漏洞并及時加以彌補，努力減少公務員貪污腐敗的機會，以保持政府的廉潔；另一方面通過檢測改善工作程序和方法，保證監督者有足夠的時間檢查和控制其下屬的工作，以減少公務員的懈怠和拖延，提高工作效率。為保證政府的廉潔和高效，新加坡還規定了官員輪崗制度，定期將官員從一個部門輪換到另一個部門工作，以避免因長期在同一崗位工作而產生的懈怠情緒和與固定的服務對象建立長期關系后可能產生的貪污腐敗。CPIB在查處案件的同時，也經常檢查政府機關執行公務的程序，針對容易產生腐敗的環節和部門提出預防建議和防范措施，以減少腐敗發生的機會。
　　
　　（三）高薪養廉——優厚的待遇使官員不用貪
　　盡管人們對于新加坡到底是不是“高薪養廉”還存有爭議，但自從上個世紀八十年代新加坡經濟起飛之后，新加坡政府多次大幅度提高公務員的工資，并把高薪作為保持政府廉潔的必要手段，新加坡社會各界也普遍認同“低薪不足以養廉”的觀點。他們認為：與其讓公務員通過非法途徑獲取不義錢財，不如給其優厚待遇，以養其廉。“一個交通警察的薪金無法養活自己和家人，他必然無法抗拒金錢的誘惑，接受賄賂而不發傳票給超速駕駛的司機。”［24］“要部長們當清官，就得確保他們獲得足夠的報酬，不必貪污也能過得合乎其身份和地位。”［25］新加坡私營企業的薪金一般都比較高，政府為了與私營企業爭奪人才，使政府公務員能夠抵御貪賄的誘惑，每年都要通過調查私營企業的工資水平對公務員的薪金標準進行一次評估，并根據評估結果對公務員的工資作適當調整，以縮小政府公務員與私營企業工資的差別；每五年對公務員的薪金標準進行一次重新評估，并根據重新評估的結果大幅度地調整和提高公務員的工資。新加坡的高薪舉世聞名，其政府官員的收入多年來一直名列世界前茅。現任總理李顯龍的年薪為200萬新幣，折合美元為130多萬元，比現任美國總統布什的年薪（40萬美元）高出兩倍多。部長以下的公務員實行月薪制，年終還有“花紅”（即年終獎金）。部長們的年收入一般都超過100萬元新幣，折合人民幣為500萬元以上；司局長級公務員的年收入一般在40萬元新幣左右，折合人民幣約200萬元；新錄用公務員的月薪為2000多元新幣（新加坡的人均月收入約1500新元），若正常晉升，到35歲左右年薪將達到30萬元新幣，約合人民幣150多萬多元。［26］此外，公務員還享受醫療保健、貸款優惠、住房優惠和集體保險等四種福利，高級公務員享有的優惠條件則更多。優厚的待遇使公務員的經濟條件能夠滿足其正常的需求，擁有比較舒適的生活。除極少數部門和職位外，新加坡的一般公務員都沒有退休金，但政府制定了完備的《中央公積金制度》，規定每月從工資中扣繳20％的公積金，政府或企業也按該職工月薪的20％配套提供公積金。職務越高，工齡越長，公積金就越多。由于中央公積金免交個人所得稅，存款利率又高，每個公務員只要在職時廉潔奉公，沒有貪污腐敗和違法行為，到退休時都有一筆相當可觀的儲蓄用于養老、醫療、保險和支付子女的大學教育費用。優厚的職務待遇和退休后的生活保障，使新加坡的公務員普遍珍惜自己的工作，認為沒有必要去貪污受賄。政府也認為，與公務員貪污腐敗造成的危害以及因優秀人才流失對政府有效運作的影響相比，政府投入大量資金實行高薪養廉是值得的。自上世紀八十年代以來，新加坡高薪養廉的做法被越來越多的國家所效仿。
　　
　　
　　（四）教育倡廉——經常性的教育使官員不想貪
　　發自內心的“不想貪”是廉政的最高境界。為追求這一理想境界此，新加坡政府特別注重對公務員和全民的廉政教育。
　　1.經常性的廉政教育強化公務員的廉政觀念。是否廉潔奉公是新加坡考核、考察公務員的一項重要內容。新加坡政府在公務員的錄用上把關非常嚴格，“首先要品德好，其次要頭腦好。”［27］公務員在被正式錄用前，必須接受家庭情況、社會背景、個人品德和修養等一系列審查，以防止品行不良者混入公務員隊伍影響政府的廉潔。公務員被錄用后，還要經常接受品行跟蹤考核以及工作與潛力評估的考驗，能通過這兩關者方可晉升。新加坡政府要求公務員“以西方的教育求專長，以東方的倫理道德陶冶品德”，推崇儒家“修身、齊家、治國、平天下”的信條，把儒家思想中的“廉”作為立國之本和為官的基本準則。為提高公務員的廉潔奉公意識，政府設立的公共服務學院將職業道德和紀律作為公務員定期培訓的必要內容；政府經常將一些紀律規定編成簡明扼要的警句或制成清晰明了的表格，甚至繪成幽默風趣的漫畫，編印成冊發給有關部門的公務員；CPIB也經常派員到政府各部門作一些防止貪污賄賂的演講，時刻提醒公務員樹立廉政觀念，自覺遵守廉政規定，遠離貪污腐敗。
　　2.全民性的廉政教育推動全社會的反腐共識。新加坡吸收借鑒了儒家的“德治”思想，特別強調誠信文化的培育，制定了系統的誠信推廣計劃并將其納入全民教育、員工培訓及工作系統。誠信計劃的推廣在新加坡的犯罪預防體系中擔當著極為重要的角色。新加坡注意對公民從小就進行誠信和廉政教育，灌輸忠誠和廉潔是一種美德的觀念。新加坡在中學普遍設立了廉政課程，教育青少年“貪污賄賂如同黑社會和販毒問題一樣，都是嚴重的社會罪惡”。［28］對社會不同行業和不同階層，政府有針對性地采取舉辦講座、討論、展覽等方法和通過報紙、電臺、電視等媒體宣傳的方式進行肅貪倡廉的教育，促使“廉潔光榮、貪賄可恥”成為全社會的共識，形成了一種廉潔的政治文化和輿論氛圍，同時也進一步推動了全社會參與反腐敗斗爭。對于新加坡的公務員來講，如果因貪污賄賂被判刑，那么他失去的絕不僅僅是職業、高薪和自由，還有社會的尊重、公眾的信任和做人的尊嚴，將很難在社會上立足，付出的代價是巨大的，有的甚至是他的全部。這也是新加坡前國家發展與建設部部長鄭章遠在腐敗罪行暴露后，最終不得不選擇自殺的重要原因。
　　
　　注釋：
　　［２1］顏穎顓：《新加坡獨立反腐機構“權比天大”》，原載《新京報》，轉引自新華網2007年9月19日。
　　［２2］新加坡內閣資政、前總理李光耀語。轉引自中國赴新加坡精神文明考察團著：《新加坡的精神文明》，紅旗出版社1993年版，第45—46頁。
　　［２3］新加坡內閣資政、前總理李光耀語。轉引自中國赴新加坡精神文明考察團著：《新加坡的精神文明》，紅旗出版社1993年版，第45—46頁。
　　［２4］新加坡內閣資政、前總理吳作棟語。引自劉守芬、李淳主編：《新加坡廉政法律制度研究》，北京大學出版社2005年版，第35頁。
　　［２5］新加坡內閣資政、前總理李光耀語。引自崔亞平：《新加坡廉政之道》，載遼寧干部教育網·遼寧黨校報第13期(總第67期)，2003年7月15日。
　　［２6］據新華社電路透社報道，新加坡內閣總理和各部長將在2008年底前大幅加薪。屆時，總理李顯龍的年薪將高達３１０萬新加坡元（約合２０５萬美元），部長們的平均年薪將達到１９０萬新加坡元（１２６萬美元）。《河南商報》2007年4月11日。
　　［２７］新加坡內閣資政、前總理李光耀語。引自崔亞平：《新加坡廉政之道》，載遼寧干部教育網·遼寧黨校報第13期(總第67期)，2003年7月15日。
　　［２８］中國廉政文化網：《預防——國際反腐大趨勢》，2005年8月25日。