關于中部地區崛起過程中“三農”問題的調研報告

　　近日，國家發展改革委政策研究室組成調研組，圍繞中部地區崛起過程中的“三農”問題，赴湖南省進行了專題調研。
　　
　　一、基本情況與成效
　　
　　湖南作為農業大省，2007年，農村人口占到全省人口的59.5%，第一產業增加值占全省經濟總量的17.6%，兩個比重都高于全國55.1%和11.3%的平均水平。
　　（一）強化領導、落實政策，農業基礎地位不斷鞏固
　　湖南省結合自身實際，采取了一系列切實可行的措施，突出抓農業效益的提升，突出抓發展方式的轉變，最大限度地調動廣大農民的生產積極性，促進了農業和農村經濟的快速發展，農業的基礎地位得到進一步鞏固。
　　（二）突出優勢、以工促農，農業產業化步伐加快
　　湖南把推進農業產業化作為提升農業產業層次、促進農民增收的重要舉措，常抓不懈，在全省逐步構建起了各具特色和優勢的現代農業產業化體系。2007年，全省農產品加工企業已發展到4.2萬家，實現銷售收入1600多億元；國家和省級龍頭企業達220家，比2005年增加54家，并涌現了一批知名品牌和名牌產品。建成農產品加工企業聯合基地6550萬畝，帶動農戶749萬戶，占全省農戶數51%。
　　（三）以人為本、關注民生，農村生產生活條件顯著改善
　　為改善民生，建設和諧湖南，全省各級黨委、政府逐年加大對農村水、電、路等基礎設施和教育、醫療、社保等社會事業方面的財政投入。農村社會事業取得長足進展。農村義務教育發展取得歷史性突破，全省所有縣級行政區均通過“普九”驗收，人口覆蓋率達100%。現代遠程教育試點基本覆蓋了農村中小學。按照中央關于“兩免一補”政策，2007年全部免除了農村義務教育的學雜費，受益人群達到1240萬人。新型農村合作醫療于2003年開始試點，近兩年全面鋪開。截至2007年底，全省122個縣市區中已有99個建立了新型農村合作醫療制度，覆蓋農村人口3935萬，占全省農村總人口比重97.1%。2007年，全省總共補助902.21萬人次，緩解了農民就醫難的問題。湖南從2000年起開始探索建立農村最低生活保障制度，到2007年，所有縣市區全部建立了農村最低生活保障制度，農村五保戶集中供養率達到15%，農村低保月平均保障110萬人，月人均補貼30元。
　　（四）增強技能、輸出勞務，農民增收成效明顯
　　湖南是一個人口大省，農業人口較多，農村勞動力相對富余。針對這一特點，各級黨委、政府非常重視農村勞動力資源開發。一方面，加強對農民創業能力的培訓，通過整合培訓資源，實施“新型農民科技培訓工程”、“陽光工程”和“科技入戶工程”等，采取集中培訓、遠程教育、送科技下鄉等方式，大力培養有文化、懂技術、會經營的新型農民，為外出務工和本土創業提供智力支持和保障。另一方面，順應我國工業化、城鎮化步伐加快的趨勢，搶抓沿海地區產業梯次轉移的機遇，通過不斷創新農村人力資源管理體制，建立勞務中介組織，健全勞動力市場信息網絡，內引外聯，積極推動農村富余勞動力的有序轉移。
　　勞務輸出有效促進了農民增收。2004年以來，湖南省農民人均純收入實際增速連續四年超過7%，逐步擺脫了農民收入增長緩慢的局面。與此同時，收入結構也得到明顯改善，非農收入成為農民增收的主要渠道。2007年，全省農民人均純收入3904.3元，比上年增加514.5元，其中工資性收入1712.3元，比上年增加262.7元，勞務工資對農民收入增長的貢獻率超過50%。
　　（五）解放思想、探索創新，農村改革取得較大突破
　　各級黨委和政府把深化農村各項改革，為扎實推進現代農業和新農村建設提供強有力的體制機制保障作為解決“三農”問題的突破口，進行了許多大膽的嘗試。目前，湖南農村綜合改革試點縣已擴大到46個，化解鄉村債務試點縣擴大到15個。在穩定農村基本經營制度的前提下，開展了農村土地使用權流轉和農村土地糾紛仲裁試點工作，并統籌推進農村金融體制、糧食流通體制、集體林權制度、征地制度、國有農場、水權制度的改革。
　　
　　二、突出困難和問題
　　
　　在調研過程中，我們深切感受到，中部地區“三農”工作在取得重大成績的同時，受農村人口比重較大、二元經濟結構突出等因素制約，仍然面臨嚴峻挑戰和諸多困難，歸結起來，可以概括為“五個依然”。
　　首先，農業綜合生產能力依然不強。與沿海地區相比，中部省份的經濟總量、財政能力都較弱小，而推進工業化、城鎮化的任務需要大量財力、物力投入，在加快工業化城鎮化進程、追趕沿海先進地區的同時，還要保障對“三農”的高投入，客觀上力不從心，使得中部地區農業生產的三種能力明顯薄弱。一是抗災能力薄弱。“靠天吃飯”的局面沒有得到根本改觀，農業發展基本上還在吃“魚米之鄉”的老本。對南方農業生產至關重要的水利設施，大多年久失修。二是科技進步能力薄弱。雖然湖南糧食總產量居全國第6位，但全省低產田卻占到了全部耕地面積的73%以上，糧食單產水平長期徘徊在400公斤左右，資源優勢沒有得到充分發揮；生豬出欄量居全國第2位，畜牧業產值居第5位，但良種繁育體系建設滯后，生豬、肉牛的良種供應嚴重不足。三是農業產業化能力薄弱。一方面，規模普遍偏小。部分農產品雖然市場前景廣闊，但由于基地建設跟不上，缺乏精加工和深加工，以至于不能形成生產的專業化，難以取得規模效益。另一方面，龍頭企業數量偏少。且多數龍頭企業的創新能力不強，“公司+農戶”、產供銷一體化聯結機制不緊密。此外，當地的農業產業化還未擺脫粗放經營的模式，缺少科技投入，不注重節能環保，難以實現可持續發展。
　　其次，農村基礎設施建設依然滯后。受自然歷史條件制約、長期城鄉二元體系分割政策、現代化過程中農業處于弱勢地位等因素影響，中部地區“三農”自我發展能力差，特別是農村基礎設施與社會主義新農村的要求還有較大差距。從湖南的具體情況講，一方面，總規模缺口很大。湖南農村人口占全省的59.5%，但農業投資占整個投資的比重不到20%。另一方面，城鄉差距懸殊。特別是社會事業和公益事業設施方面，城鄉之間的分布結構很不協調。
　　第三，農民收入水平依然較低。近年來，與全國的情況相似，中部地區農民收入的增長幅度也有明顯的提高，但是，在城鄉差距、種糧比較效益、收入增長可持續性等三個方面，矛盾和挑戰仍然較大。從城鄉收入差距看，仍呈擴大趨勢。2007年是農村居民人均純收入自1985年以來增幅最高的一年，而城鄉居民收入比也是改革開放以來差距最大的一年。具體到湖南來講，城鄉居民收入差距已由1978年的2.27：1擴大到2007年的3.15：1。從種糧比較效益看，長期處于低迷狀態并已成為影響農村穩定的重要因素。據測算，湖南農民種植早稻每個工日收入42元，而同樣的勞動力在本地打工一天收入可超過50元。同時，雖然近年來國家加大了對糧食生產的扶持力度，但由于化肥、農藥等農業生產資料價格大幅上漲，優惠政策的效益大多被農資漲價抵消，農民種糧所得實惠不多。由于種糧不劃算，個別地方出現了雙季改單季、耕地撂荒等現象，給糧食穩定增長埋下了隱患。從未來農民收入增長趨勢看，增收渠道單一且空間窄小。除種糧外，農民可以選擇的增收渠道少之又少，外出務工是絕大多數農民的唯一選擇。據統計，全省外出務工農民超過1100萬人。受技術進步和產業升級等日益加快的影響，一些勞動力密集型行業規模不斷壓縮，吸納農民工就業的能力越來越有限、難度越來越大。勞務收入越來越難成為農民增收的可靠渠道。同時，農村大量青壯年勞動力轉移，導致農村勞動力結構迅速老化，極大地影響了農業先進技術的推廣和務農收入的提高。未來一個時期，如何使農村富余勞動力轉移，與工業化、城鎮化有機融合起來，與穩定發展農業達到最佳平衡，是一個不容忽視、急需解決的重大問題。
　　
　　第四，體制改革任務依然艱巨。涉農體制機制的不適應性日益突出，從湖南省的具體來看，主要是有“四個亟待”。
　　一是農村土地使用權流轉制度亟待改革。現行的以家庭聯產承包為核心的農村統分結合的雙層經營管理體制，由于分戶承包、分散經營，土地資源難以集中使用，已無法適應集約化經營和規模化生產的現代農業要求。在現實生活中，一方面，農村土地利用率不高，撂荒閑置的問題越來越突出，農民遇到急事難事的時候，往往無法用土地經營所得做擔保，獲得銀行、信用社等金融機構的融資和再融資。另一方面，逐步成長壯大的農村產業化龍頭企業對成片經營土地、建立原料基地的需求越來越強烈，卻受到了來自現有土地制度的制約。造成這種矛盾的關鍵在于，目前沒有把土地使用權進行物化，其價值和價格也就沒有了衡量的基礎。
　　二是科學的“三農”投入機制亟待建立。當前在“三農”資金投入方面，存在“四多四少”的問題：即中央、省級財政投入多，縣市財政配套投入少，“上進下退”的問題比較突出；農村投入的多，農業投入的少，制約現代農業發展的資金“瓶頸”障礙依然存在；財政投入增加多，金融投入增加少，有效地引導各類金融機構主動加大對農村投入的措施和辦法還不夠完善；國家投入多，集體投入少，建立資金投入穩定增長機制的任務還很艱巨。同時，來自中央和省級財政的投入項目分散，整合難度很大，資金到位也較遲緩，額度遠遠不足，影響了項目投資效益。
　　三是公益事業和社會管理體制亟待健全。在教育、衛生、文化、公共設施、公共服務、社會保障等公共事業發展投入上，尚未探索出“管得好、用得起、長受益”的辦法和措施。同時，新形勢下如何加強農村社會管理也是一道難題。目前，村級轉移支付普遍較少，運轉困難，村干部待遇低，鄉村負債重。同時，農村因土地糾紛、債務、村務不公開、對弱勢群眾救助不力等問題引發的矛盾增多，農村留守兒童、留守老人、空巢家庭問題也日益突出，社會穩定工作面臨新的挑戰。
　　四是林木采伐管理亟待改進。中部地區是集體林權制度改革的先行區域，雖然總體進展順利，但也存在一些值得關注的問題。長期以來，對商品林林木采伐的管理，我國實行的是“限額采伐”的政策，這對于遏制亂砍濫伐、促進林業可持續發展是十分必要的，作為一個總的指導方針也是十分正確的，必須繼續堅持。但是，具體到某一個區域、某一個時期、某一個經營主體，過度強調“限額采伐”也有一定的局限性和不合理性。一方面，林農辛辛苦苦栽培起來的林木，因為指標限制而不能完全根據市場需求和價格行情來自主采伐，林農對勞動成果的自主處置權和收益權無法得到落實；另一方面，分配的采伐指標也往往不能滿足實際需要。第五，涉農政策依然是薄弱環節。地方反映，當前國家的涉農政策，對農業雖有小的動作但沒大的舉措，對農民有小的實惠支持但沒大的利益保障，從而導致農村面貌改變有量的進展但沒質的變化。特別是對于中部地區而言，雖然國家已經把中部地區崛起上升到戰略層面，但遲遲沒有根據中部實際情況制定總體的發展規劃，也沒有因地制宜的扶持措施。
　　
　　三、采取綜合措施，努力實現中部地區“三農”工作的新跨越
　　
　　當前我國農村改革發展正站在新的歷史起點上，結合調研情況，加快中部地區“三農”發展應在以下四個方面采取切實有效的措施。
　　第一，深化改革。一是深化農村土地制度改革。在穩定土地承包關系的前提下，根據資源優化配置的要求，發展多種形式的土地規模經營，探索土地承包經營權流轉改革。要根據“按照依法自愿有償原則，健全土地承包經營權流轉市場，有條件的地方可以發展多種形式的適度規模經營”的要求，積極探索土地承包經營權流轉制度改革道路。做到這一點，關鍵要在依法、自愿、有償三方面下功夫。依法，就是要按照土地承包法規定的原則和程序進行規范的流轉，承包期內發包方不得單方面解除承包合同，不得假借少數服從多數強迫承包方放棄或變更土地承包經營權；自愿，就是尊重農民的自主權，土地是農民的“命根子”，土地是否流轉，采取哪種形式流轉，應該由農民自主決定；有償，就是土地使用權的流轉應當是有償的，農戶的土地收益包括承包土地直接經營的收益，也包括流轉土地的收益，流轉的收益應歸農戶所有，任何組織和個人不得擅自截留、扣繳。在堅持以上三個原則的基礎上，可以鼓勵各地方因地制宜、因時制宜，在流轉范圍、流轉形式、流轉保障等方面采取靈活多樣的具體方式，但不能不顧條件強制推行。二是改革林木采伐管理制度。加強對商品林采伐管理制度的研究和改革試點，逐步放寬對林木采伐利用的限制，建立起既能保證資源的消長平衡，又能適應林業生產經營需要的林木采伐管理制度，真正落實經營者對林木的處置權。三是加快推進農技推廣服務體系改革。研究制定出臺相關優惠和鼓勵政策，大力扶持并積極引導新興技術服務模式的發展，促進市場化、民營化、企業化農技服務隊伍發展，逐步建立起將經營性科技服務和公益性科技服務相結合的長效農村科技成果轉化機制。
　　第二，增加投入。破解中部地區“三農”問題的核心在于增加投入，投入的力度決定崛起的速度。不僅要在“三農”自身上尋找出路，更需要強有力的外部投入來順勢推動。一是突出支農資金的投向重點。要促進中部地區建立糧食生產的長效機制，關鍵就是要在重點產品、重點區域和重點環節上加大投入力度。在品種上，重點投向水稻、玉米等主要糧食作物的良種補貼、病蟲害防治、科技推廣、水旱災害救濟、糧食安全儲備等。在區域上，重點投向糧食商品率高、外調糧食多的糧食主產區。在環節上，重點促進糧食安全長效機制的形成，加大對農業和農村基礎設施建設的投入力度，扶持農產品基地建設。二是規范涉農資金的使用和管理。目前地方財政的支農資金由多個部門分管，在使用方向、實施范圍、建設內容、項目安排等方面，都不同程度的存在相互交叉、重復投入等問題。為此，要加大涉農資金的整合力度，建立健全“決策科學、投向合理、運作規范、監管嚴格”的涉農資金長效管理機制。
　　第三，完善政策。一是健全糧食穩定增長的長效機制。根據情況適時調整種糧補貼標準和糧食最低收購價標準，改進補貼方式，研究建立對糧食主產區的補償機制。二是完善無地失地農民的安置保障措施。目前，對無地失地農民基本上采取一次性安置的辦法，且標準不高，無法從根本上解決這部分群眾的生計問題。要研究制訂統一、綜合、長效的安置保障辦法，采取有針對性的措施。比如，適當提高補償標準、移民建鎮、納入低保范圍、享受社保政策、優先安排勞務培訓和自主創業稅費優惠等措施。三是積極推進農村金融發展。采取有效措施，促進信貸資金向欠發達地區特別是農村流動，充分發揮政策性銀行的作用，鼓勵其積極參與農村基礎設施和公共事業建設。四是完善促進農民增收的各項政策。以加快農業產業化進程為重點，加強農產品龍頭企業和農村專業合作組織建設，大力扶持主導產業。進一步加大扶貧攻堅工作力度。
　　第四，搞好服務。為“三農”提供必要的高效的服務，當前的工作重點是四方面。一要大力發展農村公共事業。統籌城鄉公共資源分配，擴大公共財政覆蓋農村的領域和范圍，促進農村社會全面進步，使廣大農民安居樂業，更好地滿足精神和文化需求。二要著力加強教育培訓。切實加強農村職業教育、成人教育，抓好農村勞動力轉移就業技能培訓、新型農民科技培訓、農民創業培訓，鼓勵社會力量辦學，培養現代新型農民。三要完善統籌城鄉的就業管理體制。重點是加快完善包括就業援助制度、勞動權益保障制度，以及住房、入學、醫療、社會管理等配套制度在內的農民進城就業的服務體系。四要著力抓好農村社會保障體系建設。重點是農民工失業保險和養老保險，切實解決養老保險接續的問題，消除離土農民的后顧之憂。同時，在有條件的農村地區，積極推進農村低保、醫保等社會保障制度建設。
　　（調研組成員：李樸民、文步高、歐陽進、迪晶、張路鵬、楊特、高賀、李霞）