我國應選擇怎樣的糧價政策

　　近年來，世界發生了比較嚴重的糧食危機。糧食價格暴漲成為國際組織和一些國家難以解決的棘手難題。我國糧食供求形勢與國際糧食危機形成鮮明對照。我國夏糧已經連續5年豐收，2008年全年糧食總產量有望創歷史新高，國內市場糧食價格相對平穩，這是我國糧價相對穩定的積極方面。從兩點論出發，當前相對偏低的糧食價格所可能帶來一定的隱患不可忽視。糧食價格不高，比較效益偏低，農民種糧積極性必然受到影響。既然相對穩定的市場糧價在新形勢下可能會對糧食生產造成沖擊，那么我國應選擇怎樣的糧食價格政策以實現國家糧食安全呢?
　　
　　一、我國糧農面臨糧食價格相對偏低的困擾
　　
　　隨著國際國內形勢的變化，與國際市場價格，與國內其他農產品價格漲幅，與農業生產資料價格漲幅，我國糧食價格明顯偏低。
　　我國糧食經過多年豐收，目前庫存充足，國內市場價格總體上雖然上出現了一定幅度上漲，但是三大糧食品種價格漲幅都沒有超過10％。據國家統計局資料，2008年上半年糧食銷售價格比上年同期漲了11.9％，其中稻谷銷售價格僅上漲5.0％，小麥銷售價格上漲8.0％，玉米銷售價格上漲9.5％，只有大豆銷售價格上漲40％。
　　自2006年以來，國際市場糧食價格大幅度上漲，國際國內市場價格差異懸殊。2007年國際市場小麥價格上漲120％，而國內只上漲了5.5％。2008年上半年國際大米價格最高上漲幅度超過1000美元／噸，國際國內相差3倍左右。
　　在糧食連續4年不斷擴大種植面積的同時，油料種植面積減少，2006年以來食用植物油價格出現了較大幅度的上漲。2008年上半年較去年同期油料銷售價格漲幅達到36.9％，明顯高于糧食價格漲幅。隨著糧油市場價格的變化，糧油比較效益發生明顯改變。糧食比較效益明顯下降，油料比較效益明顯上升。2008年國內糧油比價極不合理，糧油爭地矛盾更加突出。
　　2007年，農業生產資料價格出現了不斷加快上漲的勢頭，進入2008年后，農業生產資料價格上漲勢頭更快更猛，幅度大。其中，化肥、柴油和種子價格上漲幅度更加明顯，農業生產資料費用和機械作業費的支出壓力也明顯增大。糧食價格和化肥等農業生產資料價格的矛盾更加突出。我們在河南、廣東和四川等一些省份調查中，農民反映化肥價格至少上漲60％以上，種子價格上漲了3倍。根據國家統計局數據，上半年較去年同期全國農業生產資料價格上漲了26.2％，農業生產資料價格上漲幅度比糧食銷售價格上漲幅度高近15個百分點。
　　糧食價格偏低必然導致糧食比較效益明顯下降。前幾年，每畝水稻現金純收益(主產品全部出售后扣除現金成本的部分)500元，小麥300元。但2008年水稻小麥每畝最多只能賺到幾十元。
　　在農民收入，特別是農民工資性收入大幅度上漲情況下，我國糧食比較效益偏低狀況更加突出。2008年上半年農民收入繼續快速增長，增速達到19.8％，扣除價格因素實際增長10.3％。農民收入快速增長，主要來源于打工收入和部分農產品價格大幅度上漲。在這種情況下，種糧農民收入相對停滯，這必然對糧食穩定發展帶來不利影響，迫切需要政策調整促進糧食價格合理調整，以保護好農民種糧積極性。
　　
　　二、我國糧價偏低與國家調控政策有關
　　
　　經過糧食流通體制的改革，我國糧食市場基本建立。2008年出現的糧食價格相對偏低是否與政策因素有關?
　　盡管這一輪我國糧價相對較小的漲幅使糧價相對偏低主要不是政府干預造成的，但是為了保障我國糧食安全而實行的出口約束或者管制政策，以及國內為了保護農民種糧積極性而使用的最低收購價格政策沒有發揮應有作用確實存在一定的關聯。
　　2008年年初我國為了避免國際市場糧價大幅度波動對國內市場的沖擊，一方面從2008年1月1日至12月31日對小麥、玉米、稻谷、大米、大豆等原糧及其制粉產品征收5％至25％不等的出口暫定關稅；另一方面，自2008年1月1日起小麥粉、玉米粉、大米粉等糧食制粉實行出口配額許可證管理。在調查中了解到糧食出口約束或者管制在東北地區(為糧價偏低的主要利益受損地區)出現了一些抱怨。國家如果沒有采取措施調控糧食出口政策，低糧價格局也許有所改變。
　　我國有比較健全和完善的國內糧食調控體系和政策。2008年國家調高了稻谷和小麥的最低收購價格。每斤稻谷普遍調高7分錢，每斤小麥調高3—5分。但是，2008年確立的一些糧食品種的最低收購價格水平尚未達到相應糧食品種平均銷售價格的歷史最高水平。2008年最低收購價中最高的稻谷單價為每50公斤82元，仍然低于1995年平均銷售價格每50公斤82.11元。2008年最高的小麥最低收購價格為每50公斤，77元，仍然低于1996年平均銷售價格每50公斤80.99元。這表明今年的最高的最低收購價格尚未達到1995年或者1996年的平均銷售價格水平。
　　可見，糧食出口約束或者管制政策，以及糧食最低收購價格政策在2008年糧食價格調整中沒有起到保護糧食生產者的作用。這與我國糧食安全目標和宏觀調控目標有關。進一步地觀察，可以發現我國糧食價格漲幅要從我國糧食政策的多種目標和糧食價格的效應等視角進行審視。
　　
　　三、我國糧食價格政策的兩難選擇
　　
　　當前的問題是，糧價政策選擇正面臨兩難處境：調高可能不利于控制通貨膨脹；保持穩定或者維持現狀可能進一步導致糧食比較效益的惡化，挫傷農民種糧積極性。
　　2007年我國通貨膨脹壓力越來越大，國家提出了防止食品價格上漲演變為明顯通貨膨脹的目標。2008年上半年居民消費價格上漲勢頭不減，特別是城鄉居民食品消費價格上漲超過20％。進入2008年下半年國家又提高了控制通貨膨脹的目標。
　　改革以來的歷史表明，穩定糧食價格才能有效防止通貨膨脹。20世紀80年代末期和90年代中后期中國通貨膨脹與糧食生產的關系表明，糧食連續增產后，食品價格將會趨于回落，物價總體水平趨于下降。因此，優先發展糧食生產，增加糧食有效供給，穩定食品價格，是我國歷次治理通貨膨脹的通常做法，也是穩定物價比較有效的途徑。
　　糧食價格是重要的基礎價格之一，其傳導效應和涉及效應遠高于直接對居民消費價格的影響。改革以來，隨著居民食品消費結構的升級，居民糧食消費量逐步遞減，糧食消費支出在食品消費支出中的比重不斷下降，糧食價格上漲對居民消費價格的拉動率總體上呈現下降的趨勢。但是，糧食價格所可能引起的其他土地密集型農產品價格、動物源性食品價格以及勞動力工資率的變動越來越不能忽視。
　　控制通貨膨脹必須穩定糧食價格。但是，糧價偏低必然帶來糧食生產比較效益惡化。如果比較效益惡化的狀況得不到改善，可能會挫傷農民發展糧食生產的積極性，穩定糧食生產將變得困難起來。
　　糧食價格的變動對耕地收益率的影響越來越不能忽視。為了確保國家糧食安全，我國實行嚴格的耕地保護制度。確保基本農田總量不減、用途不變、質量不降是國家糧食安全的基本保證。18億畝耕地紅線，15.6億畝基本農田總量控制，是保證我國糧食國內自給率95％以上的必要條件。通過實行低糧食價格政策與控制耕地來保障國家糧食安全必然帶來一系列矛盾。無論是經濟發達地區，還是經濟欠發達地區，都普遍存在著將耕地非農化的沖動。經濟發達地區都認為是工業化程度高的地區，糧食生產比較劣勢明顯，應允許將更多的耕地用于非農項目發展。而經濟不發達的地區普遍認為工業化落后應加快非農項目發展，才能改變農民收入偏低和地方財政困難的處境。一句話，沒有地方愿意將更多的耕地用于糧食生產。如果目前這種控制耕地和維持糧食低價政策不改變，隨著經濟的發展。各地將耕地非農化的沖動就越強烈。糧食低價決定了糧食生產所用耕地的租金也是偏低的。低糧價政策使通過政策手段保護耕地的可行性降低。
　　
　　四、我國應選擇穩步提高糧價的政策
　　
　　從長期來看，我國必須選擇相對較高糧價的政策。這是由我國耕地資源相對稀缺的因素所決定的。但是，不同時期所采取的政策對糧食價格升高幅度應有所差異。當前，考慮到糧價在物價總水平中的基礎作用，在發生明顯通貨膨脹或者通貨膨脹壓力加大的情況下應以保持糧食價格穩定為主。
　　同時，在選擇不斷提高糧食價格政策時，還應避免價格預期所可能產生的對宏觀經濟沖擊。當人們預期到糧食價格不斷上漲，投機者就可能會形成對糧食貿易的炒作，引起糧食市場價格的急劇波動，破壞宏觀經濟的穩定性。
　　改革以來的經驗表明，當人們預期到糧食價格大幅度上漲時，糧食生產的產前和前后環節經營者，特別是農業生產資料供應者就會相應提高市場價格，容易導致糧食和農業生產資料價格輪番上漲，引發惡性通貨膨脹，最終受到損害的還是糧農和其他普通消費者。
　　農村稅費改革以來，我國在廣大農村逐步取消了農業稅，2004年開始對于種糧農民給予各類補貼，有效地調動了農民發展糧食生產的積極性。當前，我國大部分農民種糧積極性仍然沒有明顯下降。但是，2008年以來，在農業生產資料價格大幅度上漲，糧食價格水平偏低，糧食生產比較效益明顯惡化的情況下，糧食生產面臨的形勢復雜起來，需要采取有效措施保護農民發展糧食生產的積極性。
　　保護糧農利益才是保障國家糧食安全的根本。要繼續發揮糧食直接補貼和最低收購價政策在保護種糧農民利益和種糧積極性中的作用。大力發展糧食產業化經營，提高糧食的比較效益。積極培育糧食產業化龍頭企業，加快以糧食購銷、加工企業為龍頭的糧食產業化體系建設，鼓勵和發展糧食訂單生產、訂單收購。
　　按照確保糧農比較效益相對合理從而穩定糧食生產的目標，在最低收購價格政策基礎上，國家可醞釀出臺核心糧食產區的差額補貼政策。國家根據財力狀況和種糧農民應保障的比較利益，確定一個最低保護價水平。當市場價格低于最低保護價時，政府將最低保護價和市場價的價差直接發放給種糧農民。最低保護價政策類似于美國的差額補貼和無追索貸款政策。
　　糧農補貼政策具有一定的增產和增收效應，對于建立我國糧食安全的長效機制具有重要作用。盡管糧農補貼規模逐步增加，但是農民人均所得補貼金額仍然較少，目前這一政策只是向農民發出了鼓勵種糧的政策信號，而對農民收入的增加仍然具有相當大的局限性。今后，應隨著國家財力的逐步增強，優先加大糧農的直接補貼力度，提高糧農直接補貼標準。具體標準應當結合中央和地方財政的支付能力、糧食價格、農業生產資料價格和生產成本的變動及其他配套的補貼措施綜合確定。
　　綜合來看，我國必須實施相對較高的糧價政策，但糧價上漲必須是緩慢的，漸進的，既要平衡好消費者和生產者利益，又要避免糧價上漲預期的形成。
　　除了穩步提高糧食收購價格政策外，還需要實行相應的配套政策。我國多數地方發放糧食補貼是按照農業稅計稅面積計算的。這種發放的直接補貼方式屬于脫鉤補貼(即與實際的糧食生產不相關)。為了提高糧食直接補貼政策的有效性，應根據國家糧食供求形勢，實行不同的補貼發放對象。糧食供給充裕，增加脫鉤補貼份額。糧食供求緊張，應按實際的糧食生產進行補貼。只有這樣，才能確保糧食直接補貼政策的有效性。
　　農業生產資料價格上漲，往往都會損害農民發展農業生產的積極性。從全局考慮，調控好農業生產資料價格上漲幅度，是防止糧食價格與農業生產資料價格輪番上漲從而將食品價格上漲演變為明顯通貨膨脹的關鍵環節。
　　
　　(作者單位：中國社科院農村發展研究