當前惠農收費政策落實中存在的問題及政策建議

　　國家發展改革委今年在全國開展了惠農價格和收費政策落實情況專項檢查。重點涉及農村教育收費、農民進城務工收費、農民建房收費、農用機動車收費、農產品檢驗檢疫收費、農村通訊收費、農產品流通環節收費和農村殯葬服務收費，據對31個省(區、市)的不完全統計，共查出因不落實惠農收費政策涉及的違規收費金額2.97億元。檢查情況表明，隨著中央支農惠農政策扶持力度的加大，農民負擔明顯減輕，促進農業發展、農民增收的惠農收費政策效應逐步顯現，經過連續多年堅持不懈的治理整頓，涉農亂收費明顯好轉，價格主管部門查出的違法案件數量和價格違法金額呈逐年下降趨勢，但當前惠農收費政策落實中仍然存在一些問題，在有的地區和部門還比較嚴重，從一定程度上影響了國家惠農政策的公信力和執行力。
　　
　　一、當前惠農收費政策落實中存在的問題
　　
　　(一)少數地區促進農業發展的部分收費政策執行不到位
　　國家對促進農業發展的農產品流通收費、農用機動車收費、農產品檢驗檢疫收費都實行了低收費或減免收費政策，但在少數地區實際執行中并不到位。比如按照規定應對鮮活農產品免收車輛通行費，但一些收費站往往以非鮮活或非整車運輸為由不予減免，強制收費。個別地方農機部門繼續收取已公布取消的農機管理費、臨時號牌費、學習駕駛證、表卡工本費等；超標準收取檢驗費、改裝費、安管費；擴大范圍收取上戶費、螺絲費等，有的地方擴大范圍對上路農用三輪車強征養路費；有的地方將原由農機部門發放牌照每年只收運輸管理費180元的農用車，按低速載運汽車由交警部門辦理執照，并收取每年540元的運管費。在農產品檢驗檢疫收費方面，有的鄉鎮畜牧獸醫檢疫站收養殖戶檢疫費、消毒費后，不提供任何服務。部分縣動物防疫站(所)違規收取動物防疫合格證工本費、超標準收取屠宰檢疫費。
　　
　　(二)亂收費現象仍影響著改善農民生活的部分優惠政策的落實
　　“讀不起書、看不起病、蓋不起房子”是農民反映較為強烈的三大民生問題，近年來，國家加大了改善農民生活的政策支持力度，實行免收或低收費政策，大大減輕了農民負擔，但這些領域存在的亂收費問題，從一定程度上減少了國家政策給農民帶來的實惠。
　　一是針對農民建房的亂收費現象比較突出。此次專項檢查中查出的農民建房違規收費金額6200萬余元，約占全部違規收費金額的五分之一。有的地方在農民辦理建房手續時亂收費，如少數鄉鎮對建房農戶收取基礎設施建設費、地籍測繪費；部分鄉鎮建設辦公室在農民建房過程中繼續收取國家明令取消的收費項目規劃技術費、施工管理費等。個別房管部門在農民辦理、變更房產證時，搭車收取購房變更手續費；有的地方在劃撥農民宅基地時將無償變為有償，有的村委會向建房農戶收取宅基地費；有的地方以罰代收，變相收費，個別鄉鎮向建房農戶收取建房押金，對超占宅基地面積的押金以罰代收。
　　二是農村義務教育階段“一邊免費、一邊亂收費”現象時有發生。有的地方教育部門未執行對農村中小學課本費及貧困學生學雜費的減免政策；部分農村中小學校不顧國家三令五申仍在收取補課費，統一定購教輔材料的現象比較普遍，統一購買校服、強制學生購買保險的農村學校也為數不少。
　　三是農村合作醫療定點單位仍然存在違規收費行為。一些農村合作醫療定點單位存在自立項目、超標準收費等違規收費行為，使農民仍然感到“看病貴”，如某農村醫療單位自立項目按35元，次收取產后復查費，部分鄉鎮衛生院超標準收取床位費、擴大范圍收取健康咨詢費。
　　
　　(三)支持農民外出務工的收費優惠政策執行不到位
　　國家有關部門明確規定從2001年10月30日起，對外出或外來務工人員除按規定收取必要的證件工本費外，暫住費等行政事業性收費一律取消。但一些地方繼續保留著對外出或外來務工人員的行政事業性收費項目，有的改向用人單位收取，用人單位又將這些收費轉嫁給農民工。有的地方仍然在向農民工收取治安聯防費、綠化費、流動人員調配費、勞動合同文本費等費用，每人每年合計133元。個別地方公安部門對進城農民工按每月3—5元標準收取治安集資款。此外，農民工在城市享受收費優惠政策的證明手續繁瑣，如政策規定對在城市中小學就學的農民工子女，一律不得收取借讀費、擇校費，更不得要求農民工捐資助學或向農民工攤派其他費用，但有些地方要求農民工子女必須出具《外出務工證》、《暫住證》、《獨生子女證》、《計劃生育證》、《戶口本》等多種證明，才能免交借讀費和擇校費。農民工為辦齊這些證明，不得不多次往返奔波于務工地和戶籍地之間，有的花費甚至高于可減免的費用，一些單位和村委會在開具證明時亂收費更是加重了農民工負擔。
　　
　　二、原因分析
　　
　　(一)部分收費執收人員缺乏惠農意識
　　經過連續多年的整治，收費執收人員損害農民利益的主觀故意行為大大減少，但不與農民爭利、讓利于農民的惠農意識與落實惠農收費政策的要求還存在一定差距。部分收費執收人員不能深刻理解惠農收費政策“少取”的實質內涵，不能全面掌握惠農收費政策的沿革變化過程，在面對各層級、各部門之間的政策沖突和部門與農民之間的利益沖突時，往往選擇利己的行為方式。在逐利心態和多收費多返還的財政分配體制支配下，一些收費執收人員對可收可不收的一律收取，對可免可不免的從嚴掌握減免條件和范圍，或者以繁瑣的證明手續使交費人無奈放棄享受減免收費優惠政策的權利，對有上下限幅度規定的按照上限收取。由于主觀上缺乏惠農意識，從而客觀上造成了損害農民利益的結果。
　　
　　(二)部分惠農收費政策缺乏可操作性
　　惠農政策要從紙面上落到地面上“開花結果”，從紅頭文件變成農民口袋里的“真金白銀”，需要制定切實可行的措施。但一些惠農收費政策出臺后缺少細化措施，仍然停留在文件上，惠而不實。如按照規定應對自產自銷農副產品的農民免收集貿市場管理費。對從事營業性運輸的農用三輪車、農用拖拉機免收公路運輸管理費，并降低拖拉機號牌費等等。但一些城市將集貿市場改成了超市，現有的集貿市場攤位實行租賃，無法認定農民經營的農副產品為自產自銷還是外購代銷。國家早在2004年就出臺了對農用三輪汽車免予收取公路運輸管理費的惠農政策，但有的省規定對進行營業性運輸的農用車按營運車輛收費，有的省又規定了優惠車型，目前農民實際使用的車型早已更新換代，不在優惠范圍之列，優惠車型尚存無幾，以至于有關優惠政策形同虛設。此外，有的惠農政策需要證明繳費人身份或者是否屬于優惠范圍后才能享受，在監督檢查政策執行情況時也需要將收費票據與繳費情況一一對證，有的證據具有時效性，在事后監督檢查中存在取證難題，從而給逃避監管留下了空間。
　　
　　(三)部分惠農收費優惠減免政策缺乏財政資金支持
　　一是基層行政事業性單位執行惠農收費優惠減免政策存在資金困難。惠農收費政策執收單位大多在縣鄉一級，目前縣域經濟還不夠發達，財政經費比較短缺，對收費收入的依賴性較強，一些惠農收費政策執行單位的經費來源仍以收費收入為主，如某縣級房產管理部門機構龐大，只有幾個公務員編制，絕大多數工作人員屬于自收自支的事業編制，依靠收費上繳財政后再按一定比例返還。
　　二是支農資金總量仍顯不足。在中央政府固定資產投資規模中，安排用于農業農村方面的投資約占投資總量的一半，對歷史欠賬較多，基礎較為薄弱的農業農村仍然不足以發揮以工促農，以城帶鄉的作用。農村學校和鄉鎮衛生院作為改善農民民生的主要實施機構，資金短缺矛盾仍然突出，以較低水平的公用經費維持運轉困難，一些亂收費就成為不得已而為之的行為。加上目前支農資金的重點在基礎設施項目等“硬環境”的建設上而不是在減輕農民負擔、改善農民民生等“軟環境”的投入上，支農資金投入總量與落實惠農收費政策的要求還存在較大差距。
　　三是財政投入指標缺乏剛性約束。比如國家明確要求，要將勞動力輸入地政府涉及農民工的治安管理、計劃生育、社區管理等有關經費。納入正常的財政預算支出范圍，但此類原則性的要求缺乏剛性約束。原屬于財政預算管理的收費被取消或減免后，財政預算及支出安排如何作出相應的調整還沒有明確規定。
　　
　　三、政策建議
　　
　　(一)提高惠農意識
　　農業豐則基礎強，農村穩則社會安，農民富則國家盛。黨中央、國務院歷來高度重視“三農”問題，始終將“三農”問題作為關系社會主義現代化建設事業的全局性、根本性問題。新農村建設作為解決“三農”問題的重大舉措，是從擴大內需著手調整和優化國民經濟結構，構建和諧社會的重要保障，是實現科學發展的必然選擇。讓黨中央、國務院的好政策真正惠及農民，讓農民共享改革發展的成果，在多予的基礎上少取，以減負促進增收是惠農收費政策的實質。目前部分惠農收費政策不落實，表明一些地方干部思想中還缺乏惠農意識和全局觀，從狹隘的局部利益和團體利益出發，使惠農收費政策大打折扣。需要各級政府和相關部門進一步提高認識，將惠農意識貫穿于惠農收費政策出臺、執行和監督的全過程。
　　
　　(二)加大財政投入
　　一是要建立惠農收費政策執行單位的財政經費保障機制。對惠農收費政策執收單位應該嚴格實行“收支兩條線”制度，按照現行財政供給渠道，在預算中要對縣鄉級政府和部門的公用經費給予充足的安排，保障履行行政職能的需要，并結合農村綜合配套改革的推進，大力精簡縣鄉一級政府部門機構和人員。
　　二是要建立支農財政投入指標考核機制。要嚴格分清中央和地方的支農投入責任，改變“重建設硬環境，輕政策軟環境”的投入傾向，對保障惠農收費政策落實所需資金給予必要的補助。以量化指標分年度考核財政的支農投入情況，確保在支農資金總量上逐年增加，支農資金在財政投入中的比重逐年提高。
　　
　　(三)完善惠農收費政策
　　一是要提高惠農收費優惠政策的可行性。惠農收費政策散見于不同層級、不同部門的規范性文件中，容易出現理解偏差，需要進一步提高惠農收費優惠政策的可行性，以免產生政策性的“空頭支票”。要在惠農收費政策中明確優惠對象、范圍、額度等基本要求，對取消的收費項目應同時宣布原審批收費項目和標準的文件無效，對優惠后的收費標準公開公布，對一些已經取消涉及農村地區、農業、農民或農民工的收費項目應在行政事業性收費項目目錄中作出備注說明。
　　二是在制定惠農收費政策時要加強部門協調。在發文調整涉農收費項目或標準時，財政、價格主管部門應共同參與，關于教育收費需要會同教育主管部門調整，關于農民工管理的還要征求勞動保障、公安、計生等部門的意見。
　　三是要建立完善惠農收費政策的長效機制。一些地方的惠農收費政策給農民的感受是雷聲大，雨點小，雨過地皮濕，有時還被各層級的行政保護傘隔絕，國家的政策優惠被層層截留，有的惠農收費政策甚至被個別地方的行政指令替代或改變。需要建立完善惠農收費政策的長效機制，對有關政策執行效果進行跟蹤評價，由政策制定部門根據落實情況對政策跟進完善，對違背的予以糾正，對不合時宜的予以清理，對效果不明顯的作出相應調整。
　　
　　(四)加強收費監管
　　必須繼續堅持對涉農亂收費的檢查監管，堅持貫徹落實惠農收費政策，堅決糾正和嚴肅查處損害農民利益的違規收費行為，才能使政策真正惠及農業、農村、農民。
　　一是要加強惠農收費政策宣傳力度。目前涉農收費政策宣傳范圍較廣，但有些違規收費項目標準繼續公示宣傳，誤導基層干部和群眾，政策宣傳的動態性和準確性有待提高，才能增強農民的維權意識和能力。
　　二是要加大執法力度。長期以來，經過政府有關部門堅持不懈地治理整頓，重點行業和單位的涉農亂收費有所好轉，但對因消極執行惠農收費政策的隱性違規行為損害農民權益的問題很少顧及。必須堅決查處惠農收費政策不予落實損害農民權益的行為，建立涉農收費責任追究機制和農民舉報快速查處機制，嚴肅查處有令不行、有禁不止的違規收費行為，確保政令暢通。
　　三是要增加價格服務廣度。價格主管部門開展的“價格服務進農戶”活動以全新的管理理念和強烈的惠農意識受到了社會各界的廣泛好評，筑成了提高農民地位和維權能力的重要平臺，要進一步增加價格政策、信息和維權服務的廣度，全方位保障農民的價格知情權、表達權、參與權和投訴權，讓廣大農民切身感受到政府公共服務的誠意和實效。
　　
　　(作者單位：國家發展改革委價檢