關于全面啟動新一輪稅制改革的思考

　　前不久，北京市地方稅務局在京舉辦了“誠信創造稅收”為主題的論壇。因主題新穎，在與會者中引起積極反響。將誠信與經濟相并列，進而提出誠信創造稅收，是想表達這樣一個意思：除了經濟之外，納稅人的誠信也是稅收的一個重要源泉。經濟與誠信共同創造了稅收。這的確是一個頗為新穎的說法。
　　先看全國的情況。今年1～6月份，全國稅收收入的增速30.5％，而同期GDP的增速是10.4％。如果說只有經濟創造稅收，那么，GDP增速與稅收增速之間的差額達20.1％。這個差額，是什么因素創造的?即便考慮到物價上漲因素，把同期的CPI(7.9％)疊加到10.4％之上，從而得到以現價計算的CDP增速18.3％。這時，GDP與稅收增速之間的差額仍有12.2％，相當于稅收增速的近一半兒。這個差額的來源，又可用什么因素去說明?
　　再看北京市的情況。今年上半年，北京市地方稅收收入的增長速度為31％。同期北京市GDP的增速為11％。兩個增速之差為20％。同樣，將同期的北京市CPI(6.1％)疊加至11％之上。從而以現價計算的GDP增速17.1％與北京市地方稅收收入增速31％相遇，那么，兩個增速之差13.9％的來源又是什么?倘若將來自北京市的國、地兩家稅收收入加總求和，那么，今年上半年北京市稅收收入的增速則為36.8％。按照同樣的計算方法，GDP增速與稅收增速之間的差額將擴大為19.7％。對于這個更大些的差額，我們又能用什么因素加以解釋?
　　無論全國，還是北京，或是其他別的什么省市，兩個增速之間差額的來源，顯然要從經濟之外的因素——非經濟因素——中尋找。對于支撐稅收收入持續高速增長的非經濟因素，迄今為止，我們所能聽到的一種來自官方層面的歸結，是稅收征管力度加強的結果。但是，深入探究一步，稅收征管力度加強所收獲的稅收增長，其功績似不能只記在稅收機關身上，而應歸功于征納雙方的共同努力。稅收征管因素對于稅收增長的貢獻，也是應當“一分為二”的：一部分來自于稅務機關的努力，另一部分則來自于納稅人的誠信。
　　在進入本世紀以后，中國的稅收，一直呈持續高速增長的態勢。而且，一直都在以高于甚至遠高于GDP增速的速率增長。即便在當前國際國內的宏觀經濟形勢發生較大變化的背景之下，今年上半年的經濟增長已經有所回落，稅收增長卻依然保持了強勁的勢頭。本應高度相關的經濟與稅收之間的關系發生了脫節，且脫節的情勢越來越嚴重，肯定要歸因于非經濟因素的貢獻。這里所說的非經濟因素，既包括稅務機關的征管，也包括納稅人的誠信。
　　納稅人的誠信可以創造稅收，包括誠信在內的非經濟因素成為支撐我國稅收增長的主要力量，這當然是好事情。因為，它畢竟為中國的稅收增長添加了一個特殊的驅動器。但必須指出的是，它并非符合經濟發展一般規律的普遍現象。只要冷靜下來，稍加搜索，通過對各國經濟增長和稅收增長相關數據的比較，便可發現，在當今世界，非經濟因素同稅收增長之間達到如此之高的關聯度，我國可能是一個僅有的例外。比較普遍且符合規律的情形是，在保持稅收增長略高于(而非遠高于)GDP增長的軌道上，GDP增速與稅收增速高度相關。
　　當前，我國之所以呈現出GDP增速和稅收增速之間的如此大的差距，以至于讓各種非經濟因素成為決定稅收增速大小及其與GDP增速差額大小的主要力量，其深刻的原因無非在于，現行稅制留給稅務機關的“征管空間”巨大，留給納稅人的“誠信空間”巨大。或者說，留給稅務機關和納稅人的“努力空間”巨大。
　　進一步的問題是，為什么現行稅制要給稅務機關和納稅人留下如此之大的“努力空間”?又是什么原因使得非經濟因素煥發出越來越強大的稅收增長“魔力”?
　　我國的現行稅制誕生于1994年，那時，稅務機關的征管能力不強，納稅人的誠信水平不高，以至于稅收的實際征收率偏低。為了實現既定的稅收收入目標，必須以較高的“法定稅負”與偏低的“實征稅負”相匹配。舉個例子，即便政府確定的稅收收入目標只有10000億元，倘若稅收的實際征收率為50％，為了保證這10000億元的既定稅收收入目標的實現，也須搭建一個能夠在名義上征收到20000億元的稅收制度框架。可以看到，“法定稅負”與“實征稅負”之間的那50％的距離，正是稅務機關和納稅人“努力空間”的來源，也正是非經濟因素得以發揮作用的基礎。
　　這些年來，特別是進入本世紀以后，在我國無論稅務機關的征管水平，還是納稅人的誠信水平，都得到了極大的提升。正是在“兩個水平”雙雙獲得極大提升的推動之下，稅收的實際征收率得以迅速提升，“法定稅負”與“實征稅負”之間的距離得以迅速拉近。從而，非經濟因素對于稅收增長的貢獻度越來越大了。
　　這實際上是說，非經濟因素與稅收增長之間的關聯度甚高以及日漸加大，有其特殊的歷史背景。然而，時過境遷。如果說，在十幾年前，我們必須以偏高的“法定稅負”水平來實現既定的“實征稅負”目標，那么，在十幾年后的今天，隨著稅務機關征管水平和納稅人誠信水平的逐步提升和“實征稅負”與“法定稅負”之間距離的迅速拉近，我們已經不再需要留有以往那么大的“努力空間”了。仍用前述的例子，如果政府確定的稅收收入目標仍為10000億元，在稅收的實際征收率提升至70％甚至更高一些(而不是50％)的條件下，我們至多只須搭建一個能夠在名義上征收到14000多億元(而不是20000億元)的稅收制度框架。
　　所以，通過新一輪稅制改革，把相對偏高的“法定稅負”降下來，從而讓中國稅收回歸與宏觀經濟環境相契合的正常增長軌道，不僅是十分必要的，也是完全可能的。
　　當然，降低“法定稅負”，只是啟動新一輪稅制改革的一個動因，并非它的全部。除此之外的理由，還可列出許多。比如推動經濟發展、調節收入分配、加強和改善宏觀調控，等等。將所有的這些動因或理由匯集在一起，其最根本的一條，無非是15年之前確立的現行稅制同其賴以依存的現實的經濟社會環境之間，已經出現了越來越明顯的不相匹配現象。正是現行稅制同經濟社會環境之間的不相匹配，把中國稅收帶上了非正常的增長軌道。因而，通過與時俱進的稅制改革行動，消除阻礙經濟社會發展的稅制因素，進而讓稅收制度跟上經濟社會的發展進程，無論從哪個方面看，都是勢在必行的。
　　事實上，早在2003年10月，中共十六屆三中全會在《中共中央關于完善社會主義市場經濟若干問題的決定》中，已經對新一輪稅制改革的內容做出了全面部署。在那個文件中，它被概括為8個項目：改革出口退稅制度；統一各類企業稅收制度；增值稅由生產型改為消費型，將設備投資納入增值稅抵扣范圍；完善消費稅，適當擴大稅基；改進個人所得稅，實行綜合和分類相結合的個人所得稅制；實施城鎮建設稅費改革，條件具備時對不動產開征統一規范的物業稅，相應取消有關收費；在統一稅政前提下，賦予地方適當的稅政管理權；創造條件逐步實現城鄉稅制統一。
　　在此基礎上，2006年3月的十屆全國人大四次會議，又將“十一五”期間擬議啟動的稅制改革進一步鎖定為10個項目：在全國范圍內實現增值稅由生產型轉為消費型：適當調整消費稅征收范圍，合理調整部分應稅品目稅負水平和征繳辦法；適時開征燃油稅；合理調整營業稅征稅范圍和稅目；完善出口退稅制度；統一各類企業稅收制度：實行綜合和分類相結合的個人所得稅制度；改革房地產稅收制度，穩步推行物業稅并相應取消有關收費；改革資源稅制度；完善城市維護建設稅、耕地占用稅、印花稅。
　　可以對上述的這些改革內容或項目的動因做多角度的闡釋，但其基本的著眼點都在于，讓稅收制度回歸并保持同經濟社會環境之間彼此匹配的狀態。
　　從這一點出發，迄今為止，已經先后有出口退稅制度的改革、改進個人所得稅內容(上調工薪所得減除額標準和實行高收入者自行申報)、實現城鄉稅制統一(取消農業稅、增值稅由生產型轉為消費型改革在東北地區三省一市和中部地區26個城市進行試點)、統一各類企業稅收制度(內外資兩個企業所得稅法合并)等幾個項目得以啟動。而且，從今年起，以占全國稅收收入比重近20％之多的“兩法合并”改革為標志，新一輪稅制改革已經進入實質操作期。
　　就表面看，啟動的項目不能算少，涉及的范圍也較大，但深入到問題的實質層面，便會發現，能夠觸動筋骨、對改變現行稅制與經濟社會環境之間的不相匹配現象具有實效的稅制改革項目，尚未正式啟動。換言之，全面的新一輪稅制改革還沒有真正到來。
　　鑒于“十一五”規劃已經為我們繪就了新一輪稅制改革的藍圖，更鑒于當前的宏觀經濟形勢演變已經到了為企業和居民適當減負的時候，毫不遲疑地將尚未正式啟動且謀劃多年的以增值稅轉型為核心、以降低“法定稅負”為基本取向的各項稅制改革付諸實施，保證“十一五”期間新一輪稅制改革任務的如期完成，的的確確是當務之急。
　　
　　(作者系中國社科院財貿所副所長)　(本欄目策劃、編輯：曹