北京軌道線 票價(jià)的博弈

7月2日，北京市發(fā)改委召開(kāi)首都機(jī)場(chǎng)軌道線票價(jià)票制聽(tīng)證會(huì)。本來(lái)，市政部門(mén)修建快速軌道交通，是政府提供公共服務(wù)的好事，但人們卻對(duì)不菲的價(jià)格提出了質(zhì)疑。28公里的里程，只能在25元或30元間二選其一，這與曾經(jīng)宣布“軌道線建成后票價(jià)將與機(jī)場(chǎng)大巴16元的價(jià)格持平”的說(shuō)法相去甚遠(yuǎn)。價(jià)格引起的思考，迅速轉(zhuǎn)化為一個(gè)公共話(huà)題。人們?cè)诳隙ㄕ峁┕卜?wù)的同時(shí)，也期待著政府如何提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，如何更公平地分配公共資源。票價(jià)，正是引發(fā)這些思考的一個(gè)切入點(diǎn)。

票價(jià)到底貴還是不貴

首都機(jī)場(chǎng)軌道票價(jià)，到底貴還是不貴？這需要通過(guò)比較得出結(jié)論。筆者有機(jī)會(huì)去過(guò)東京、舊金山和紐約，市區(qū)和機(jī)場(chǎng)之間都是乘坐軌道交通，其快速舒適而價(jià)格低廉的服務(wù)給我留下了很深的印象。為了對(duì)照北京的票價(jià)，筆者專(zhuān)門(mén)查考了這3座城市軌道交通的票價(jià)。具體來(lái)說(shuō)，前往紐約肯尼迪國(guó)際機(jī)場(chǎng)，可以乘坐地鐵A線，無(wú)論哪里出發(fā)一律2美元。利用舊金山的海灣地區(qū)快速軌道交通（BART），從舊金山國(guó)際機(jī)場(chǎng)到市中心的Civic Center站全程約25公里，票價(jià)5.35美元。而擁有2座國(guó)際機(jī)場(chǎng)的東京，28公里的路程相當(dāng)于從羽田機(jī)場(chǎng)到上野，或者成田機(jī)場(chǎng)到佐倉(cāng)，分別乘坐京急線或JR成田線，價(jià)格為590日元和400日元。

高價(jià)格的一個(gè)理由，或許來(lái)自建造成本的解釋。但如果仔細(xì)核算成本的話(huà)，中國(guó)軌道交通雖有自主創(chuàng)新成分，但更多的還是技術(shù)引進(jìn)。在西方修建一條地鐵，成本主要來(lái)自于技術(shù)創(chuàng)新和勞動(dòng)力成本，而在中國(guó)，眾所周知，勞動(dòng)力價(jià)格幾乎不是問(wèn)題。那么，中國(guó)軌道交通的成本高于西方，理由又何在呢？

然而票價(jià)折射出的思考，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止于成本核算的方法，或者價(jià)格上多幾塊少幾塊的問(wèn)題，其背后更有制度性的問(wèn)題。首先，票價(jià)問(wèn)題反映出現(xiàn)行機(jī)制下，公共服務(wù)投入的回收渠道存在著制度性缺陷；其次，公共資源的分配方式，是面向少數(shù)精英，還是朝向更廣泛的普通民眾，亦是城市管理者亟待完善的環(huán)節(jié)。

回到北京機(jī)場(chǎng)軌道交通的案例，快軌的通車(chē)本來(lái)可以帶動(dòng)沿線房?jī)r(jià)地價(jià)的升值。由于它穿越的東直門(mén)、三元橋均為市區(qū)黃金地段，在當(dāng)前地方政府對(duì)城市土地進(jìn)行整理儲(chǔ)備、招拍掛程序下，快軌的通車(chē)必然提升地價(jià)，增進(jìn)政府的土地出讓收益。因此，按照目前城市管理與建設(shè)的“游戲規(guī)則”，政府通過(guò)軌道交通獲得的收益，理應(yīng)拿出一部分用于反哺公共服務(wù)。然而問(wèn)題在于，在城市寸土寸金的地段，快軌沿線究竟早已不剩什么土地可供出讓了。那么，這筆公共服務(wù)的投入又如何得以回收呢？這筆公共服務(wù)將補(bǔ)貼于什么人呢？

公共服務(wù)投入的回收

其實(shí)，在中國(guó)各個(gè)城市，穿越市區(qū)的各種地鐵、輕軌和方興未艾的城際軌道，政府巨額公共服務(wù)投資的回收，通常并不能從土地升值直接獲取。而便捷的交通帶來(lái)的不動(dòng)產(chǎn)升值直接補(bǔ)貼給了沿線的購(gòu)房者。于是，市中心的購(gòu)房者（通常更多的是富人），因公共服務(wù)的優(yōu)化，房產(chǎn)不斷升值，無(wú)償成為了公共服務(wù)最大的收益者。而在西方國(guó)家，公共服務(wù)絕不會(huì)用于補(bǔ)貼少數(shù)富裕人群。政府通過(guò)物業(yè)稅的手段，得以有效回收公共服務(wù)投入，使得公共服務(wù)得以源源不斷地供應(yīng)社會(huì)。

物業(yè)稅，又稱(chēng)不動(dòng)產(chǎn)稅或地產(chǎn)稅，是按照土地或房屋的不動(dòng)產(chǎn)市值，按一定稅率向其承租人或所有人每年收取的稅款。在美國(guó)，城市政府稅收的一半以上來(lái)自不動(dòng)產(chǎn)稅，這吸引了政府專(zhuān)注于供應(yīng)公共服務(wù)，保障物權(quán)的穩(wěn)定和增值。由于不動(dòng)產(chǎn)擁有者多為富裕階層，這一稅種又調(diào)節(jié)了社會(huì)的貧富差距。個(gè)人購(gòu)置不動(dòng)產(chǎn)不得不考慮不動(dòng)產(chǎn)稅的承受能力，這就大大增加了炒房投機(jī)的成本。這樣，公共服務(wù)既促進(jìn)了城市的發(fā)展，又通過(guò)不動(dòng)產(chǎn)稅防止補(bǔ)貼富人的現(xiàn)象，使得公共服務(wù)的分配更加公平。

而在中國(guó)，由于城市治理尚未建立物業(yè)稅的稅收機(jī)制，嚴(yán)重制約了政府的稅源，使得城市的公共服務(wù)投入不能正常回收。政府的公共服務(wù)，例如地鐵的修建，雖然推動(dòng)了私有房產(chǎn)的升值，政府卻難以從中分利；惟一的回收途徑就是拆房子賣(mài)地皮，通過(guò)土地財(cái)政的方法，用土地出讓的收益支撐快速軌道交通等公共服務(wù)的巨額投資；這樣的公共服務(wù)，現(xiàn)實(shí)中又直接補(bǔ)貼給了富人。這一機(jī)制的結(jié)果是，不僅公共服務(wù)的投入、回收的渠道被嚴(yán)重扭曲，而且公共資源的分配環(huán)節(jié)也出現(xiàn)了不公。

我們發(fā)現(xiàn)，中國(guó)一些城市的軌道交通規(guī)劃正在和土地儲(chǔ)備直接掛鉤。政府將土地收益的預(yù)期一次性地通過(guò)土地出讓解決，同時(shí)仍將公共服務(wù)補(bǔ)貼于高收入群體。然而，對(duì)于普通民眾，從經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房里的城市平民，到郊區(qū)農(nóng)民，他們要解決出行困難，要求引入一條公交線路，都需要和市政部門(mén)進(jìn)行博弈，結(jié)局難卜。

“地鐵的政治”

快速軌道交通成了觀察公共資源分配的一個(gè)窗口。隨著國(guó)人住房自有率快速增長(zhǎng)，不動(dòng)產(chǎn)已經(jīng)迅速成為中國(guó)城市居民最大的一筆財(cái)產(chǎn)，開(kāi)征物業(yè)稅或不動(dòng)產(chǎn)稅勢(shì)在必行。在此形勢(shì)下，地鐵的導(dǎo)入直接關(guān)系著不動(dòng)產(chǎn)的升值狀況，關(guān)系到所有人的切身利益。這一格局決定了公眾參與必將成為城市治理模式的一大變革趨勢(shì)。

在公共服務(wù)與居民利益直接掛鉤的情況下，軌道交通的票價(jià)、線路、站點(diǎn)之類(lèi)的公共資源配置話(huà)題，理應(yīng)允許各種社會(huì)群體敞開(kāi)博弈。例如北京機(jī)場(chǎng)快軌的站點(diǎn)，沿途不設(shè)置小站，僅有東直門(mén)、三元橋，隨即直通機(jī)場(chǎng)航站樓。難道這28公里沿線的城市居民、農(nóng)民都不需要軌道交通？比如鐵路沿途的征地拆遷，各鄉(xiāng)各村都做出了貢獻(xiàn)，農(nóng)民為何不能分享城市發(fā)展帶來(lái)的便利？

當(dāng)下中國(guó)急速的社會(huì)變遷，也給我們描繪出了公眾參與城市博弈的新圖景。2007年，北京地鐵5號(hào)線沿線的天通苑業(yè)主，通過(guò)自發(fā)動(dòng)員的方式，使得加設(shè)一站的要求獲得成功。起初，加站只是在社區(qū)網(wǎng)上論壇里的話(huà)題，后來(lái)10多位天通苑居民在網(wǎng)下，自發(fā)成立了一個(gè)“加站推動(dòng)小組”。加站，由虛擬到現(xiàn)實(shí)，變成了一項(xiàng)有組織的社區(qū)公益行動(dòng)，終獲成功。

當(dāng)我們用比較的視野，回顧美國(guó)和日本的現(xiàn)代史時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)：地鐵等公共資源的配置，也是一種不折不扣的政治。在美國(guó)，城市規(guī)劃運(yùn)動(dòng)加深了人們對(duì)公共參與的理解，在此背景下規(guī)劃師Shdrry Arnstein提出了影響深遠(yuǎn)的“公眾參與階梯”模型。在日本，軌道交通的線路和站點(diǎn)配置，是住民運(yùn)動(dòng)斗爭(zhēng)的焦點(diǎn)，成為一種“地鐵的政治”。

東京市中心通往成田機(jī)場(chǎng)的京成線和JR線，在沿線的成田、佐倉(cāng)、船橋等不少中小城鎮(zhèn)都設(shè)立了站點(diǎn)，通過(guò)設(shè)置從特快到普通的各種級(jí)別的車(chē)次，既適應(yīng)直通機(jī)場(chǎng)的高速需求，又解決了沿線居民的出行需要，更大大促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展。這一共享收益的規(guī)劃思路，北京的規(guī)劃者為何不能學(xué)習(xí)呢？面臨愈加復(fù)雜的公共利益博弈，該是城市的規(guī)劃和建設(shè)者，迅速把握變化中的現(xiàn)實(shí)，轉(zhuǎn)變城市治理觀念的時(shí)候了。