城市化區域改造攻略

為貫徹黨的十七大發展大計，我國將繼續加快城市化進程的步伐，許多地區把城市舊有工業區的改造納入了重要發展進程。各級政府試圖通過對各類工業園及開發區的改造，逐步實現城市的區域功能及產業的更新。

追溯發達國家城市發展史，可以發現這類區域更新并不是特殊現象。從1960年代德國魯爾工業區的改造、1970年代美國老工業的振興，到二戰后日本九州等老工業區的崛起等，其實質是世界制造業發展和轉型的必然結果。而這些地區的成功改造，不僅因其契合了世界產業分工和升級的節奏，也歸功于其尋找到的路徑適合發展，并在推進過程中實現了各類要素的平衡。總體來看，這樣的區域功能升級，主要存在兩類模式，一類是舊有的區域工業基礎升級，另一類是區域功能的整體轉型。

區域制造業升級模式：

增強產業集聚，完善配套服務

國內大多數工業區在招商初期過于強調速度，急功近利，導致工業區土地利用率低、產業競爭力缺乏，隨著城市進步和產業結構調整，老的工業產業對區域經濟增長的貢獻日益減小。相比一般的工業片區，通常這樣的地區區位條件較好，鄰近港口、高速公路、鐵路等交通樞紐及生產原材料基地，勞動力資源充沛，擁有龍頭型的工業企業或已經形成企業聚集，土地價格相對低廉，同時地區的經濟發展暫還難以對第三產業形成有力支撐，因此保留并且發展工業是一個優先考慮。當然，并不是每個地區都能符合這些條件，但如果發展工業仍具備地區的比較優勢，那么這種模式也是可行的。

在這種模式下，如何實現工業產業自身范疇的升級，成為了核心問題。

解決這一問題的首要策略，是要尋找到正確的產業升級路徑。通常有兩種升級改造的途徑：第一是原有產業鏈的延伸。發展資源深加工產業，通過產業鏈的擴展增加產品的加工深度，從而帶動區域產業的轉型。例如美國的休斯頓從石油開采起步，通過石化和石油科技的開發，帶動了為其服務的機械、鋼鐵、水泥、電力、造紙、糧食、交通運輸等相關產業的發展；新加坡在加工貿易上通過讓外來產業逐步轉變為植根于本地的產業，延伸了產業鏈。第二是新產業的注入。通常是對高科技等高附加值產業的注入，以取代傳統產業。如日本的九州和德國的魯爾工業園，都經歷了對煤炭等初級產業的重點轉移，大力扶持電子信息、半導體、生物等高科技產業，實現了產業轉型。

成功完成產業升級后，需要補充的是，區域規劃者和管理者還應站在目標企業客戶需求的角度，做細致、周密的考慮。企業的需求可能涉及方方面面，在區域招商的初級階段可能重點是政策優惠條件、交通基礎設施等，但法律、金融、咨詢甚至教育培訓等軟環境因素，也都會影響其選址決策。此外，企業在一個區域的聚集和遷移是一個動態的過程。在一個較長的時間段內，企業選址地區的變化度很大，他們可能會去周邊的其他城市，甚至其他國家，只要那里的綜合條件優于這里。因此要留住企業形成集聚，不僅要知其所需，還要善于應變。

以南京高新區為例，該地區近十幾年間企業數量與上海、蘇州、杭州等地高新區相比波動較大。其原因在于高新區發展之初，優惠政策缺乏明確的企業選擇取向，因此吸引了領域相對分散的制造企業入住，行業的聚集效應不明顯。而周邊的江寧經濟開發區和南京經濟開發區因其基礎設施和交通優勢，成為高新區的有力競爭方。對此，高新區有關政府應在規劃中注意彌補這兩方面的不足。

區域功能轉型模式：

明確功能定位，定制發展路徑

隨著城市化進程的加速和城市中心區的拓展，一些工業區的整體功能都面臨調整和轉型。這些區域往往位于城區邊緣或者新興的城市中心周邊，隨著城市中心輻射范圍擴大、人口的集聚及交通條件改善，這些區域又被賦予了疏導城市人口、重新配置產業以及在市區與工業區、中心與新興副中心之間擔當過渡區域的職能。完成這樣的區域功能的轉型，往往涉及土地置換、用地性質的改變。

根據調整后要實現的主要區域功能，可以把這類模式細分為兩種類型：

1、服務業主導模式，實現產業結構迅速蛻變升級

這類改造與國家對城市產業經濟“退二進三”的政策導向休戚相關。這種產業升級的模式，需要具備前瞻眼光，判斷出區域經濟發展趨勢，從經濟結構的潛在變化中，尋找到契合本地區發展的現代服務業。由于現代服務業是個相對寬泛的領域，各級政府在從第三產業中尋找定位時，仍然需要具有高度智慧以發現差異化的產業發展機遇。成功轉型后的現代服務業區域，從城鎮面貌上看，會有較大比例的商業設施、休閑娛樂場所和人為的景觀資源，的確可以取得在短期內極大提升區域面貌的效果。但要注意的是，并不是所有地區都適合走這樣一條改造路線。第三產業的發展與興起對于區域的人口、居民收入、交通條件和配套都有一定的要求，例如上海的徐家匯，其形成與繁榮得益于歷史上商業副中心的定位、多種文化氛圍的積淀、交通樞紐的建立以及政府的大力支持等，而不是人們簡單印象中留有那種成群商業樓宇的區域風貌。

在這一模式下的城市更新行為，往往涉及到舊城改造所帶來的巨大動遷成本。政府作為區域運作的主體時，如何在最大程度提升區域價值基礎上實現財政平衡是一個關鍵問題。工業區內的拆遷成本隨企業的性質、規模和區域建設所處周期不同會有很大差異，同樣，以土地出讓實現的財政收入也會受區域發展的影響。所以對于土地出讓和項目建設順序，應當制定詳細的規劃分期，對于出售和持有物業的比例應當合理確定。此外，政府可以從運作模式上進行調整，通過引入合作方進行土地開發，成立合資公司或者上市公司等，將企業作為承擔損益的主體，減小政府負擔，增強區域的運營效率。

目前發展現代服務業成為了一個熱門，很多地方政府提出這個目標，這里想對發展現代服務業提一點想法。一些地方政府在為發展現代服務業做具體產業定位的時候，缺乏分析，不注重結合本區域的資源特點，盲目搬來一些高附加值的行業，使得招商很難進行，或即使招到了設定的產業，企業也很難有發展，如目前很多名不副實的創意產業聚集區。

2、以居住為中心，打造高品質居住社區

這類改造的起因往往是由于城市中心發展帶來的人口劇增，以及隨之而來的住宅需求激增，使得城市邊緣的郊區也形成了居住區。但由于前期規劃的欠妥，區域功能只是單一的居住，忽視了其它配套服務需求而難以吸引長期且有質量的居住人口，從而極大地抑制了區域發展。這種模式的改造要取得成功，必須充分考慮不同層面居民的需求，以滿足其居住、就業到消費、娛樂、學習等各方面需求的社區，形成各種要素在區域內的自給自足。

這中間有一個重要因素，就是人口因素，它是考量區域規劃成敗的關鍵指標。人口的總量、密度、收入水平、受教育程度、年齡分布和消費習慣等，無一不對區域的產業發展、消費需求、城市建筑形態和體量產生深刻的影響。并且，區域人口結構的形成也是一個動態過程，因此在不同的發展階段，區域所需的商業、住宅及其他公共服務設施也不盡相同。

在此，不妨對美國的里斯頓和哥倫比亞新城的成功做簡要分析。里斯頓新城經過40年的發展，已經成為美國最大、最成功的新城，居民的本地就業率超過50%，被人稱為“一生之城”。新城在建設之初就為居民配備了豐富的文化娛樂設施，擁有超過4萬個工作崗位，高科技產業的發展形成了產業與人口不斷升級的良性循環，多樣化的住宅滿足了各種人群的需求。而哥倫比亞新城在規劃中聘請了眾多社會學家，綜合考慮了教育、衛生、娛樂、經濟、社會以及通信等方面的問題，對城市發展的各個方面都做出了規劃。新城保留了大量的開放空間，占到整個新城的38%，對區域的升值起到了關鍵的作用。

中國的城市化進程是二十一世紀影響世界經濟的重要事件之一，這個過程是漫長并且富有挑戰性的。由于地理區位和其它條件的不同，作為重點之一的舊工業區的改造，同樣會面臨諸多復雜的問題。本文指出的一些問題，只是其中較為重要的環節。當然，根據不同的項目，仍需要“具體問題具體分析”，爭取以最小的成本在最短的時間內取得最好的改造效果，同時在區域發展的短期與長期利益之間尋找一個最佳平衡。