淺談新農(nóng)村建設(shè)中土地流轉(zhuǎn)制度的完善

一、社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)與土地流轉(zhuǎn)

建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，是中央貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會(huì)的一個(gè)重大戰(zhàn)略部署。黨的十六屆五中全會(huì)、《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》和我國“十一五”規(guī)劃綱要，對(duì)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村進(jìn)行了全面部署。建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會(huì)主義新農(nóng)村，是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和黨的建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)的新農(nóng)村，是農(nóng)村“三個(gè)文明”共同發(fā)展的新農(nóng)村，是體現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)發(fā)展水準(zhǔn)、城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展趨勢(shì)和社會(huì)主義本質(zhì)特征的富裕、民主、文明、和諧的新農(nóng)村。

土地是農(nóng)村最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)民的命根。上世紀(jì)70年代末80年代初進(jìn)行的農(nóng)村土地改革，實(shí)行了以家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的雙層經(jīng)營(yíng)體制，促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)力的解放，在很大程度上解決了農(nóng)民的溫飽問題。隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程加速，尤其是生產(chǎn)要素市場(chǎng)的建立和成熟，為市場(chǎng)發(fā)揮基礎(chǔ)性資源配置作用奠定了基礎(chǔ)。土地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的一種最基本要素和稀缺資源，只有同勞動(dòng)力、資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素一樣遵循效益原則進(jìn)行流動(dòng)，才能實(shí)現(xiàn)要素間的優(yōu)化組合，實(shí)現(xiàn)土地的高效益利用。另外由于農(nóng)民觀念的轉(zhuǎn)變，農(nóng)民受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，大批勞動(dòng)力到城市務(wù)工或改為從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，出現(xiàn)土地閑置荒蕪等土地資源浪費(fèi)的情況，農(nóng)村面臨著土地流轉(zhuǎn)問題。因此，建立靈活、高效的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制對(duì)加快新農(nóng)村建設(shè)，解放農(nóng)村生產(chǎn)力，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展，增加國民經(jīng)濟(jì)收入具有重要意義。

二、目前土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題和原由

(一)產(chǎn)權(quán)不明，法制缺陷

我國2002年8月29日由第九屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第29次會(huì)議通過的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第16條規(guī)定，承包方享有下列權(quán)利：依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和處置產(chǎn)品；承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的賠償；法律法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。從法律的規(guī)定來看，我國土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的使用權(quán)、收入享受權(quán)和自由轉(zhuǎn)讓權(quán)三個(gè)重要權(quán)能。但是在現(xiàn)實(shí)的土地流轉(zhuǎn)過程中，相對(duì)于完整的產(chǎn)權(quán)而言，承包者只擁有土地的部分產(chǎn)權(quán)，即承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但這部分產(chǎn)權(quán)是否可以構(gòu)成農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，目前尚無法律依據(jù)，這就導(dǎo)致土地不能像普通商品一樣在市場(chǎng)流動(dòng)。我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》及《農(nóng)業(yè)法》等法律都明確規(guī)定，農(nóng)村土地歸鄉(xiāng)、村、組三級(jí)經(jīng)濟(jì)組織所有。但在實(shí)踐中，農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織缺位，村委會(huì)和村民小組是農(nóng)村群眾性自治組織，不具備行使土地處置的權(quán)力，土地所有權(quán)經(jīng)常為“政府所有”。我國《憲法》規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”。但《憲法》和相關(guān)法律都未對(duì)公共利益作出明確界定，對(duì)公共利益的解釋成為職能部門和主要行政領(lǐng)導(dǎo)的自由裁量權(quán)。

(二)缺乏規(guī)范的組織管理

當(dāng)前，尚未建立規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，農(nóng)戶的土地轉(zhuǎn)讓在具體的期限和合同方面非常不規(guī)范。農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方大多是用君子協(xié)議的方式確立流轉(zhuǎn)關(guān)系，書面協(xié)議只是少數(shù)，即使是書面協(xié)議，條款不規(guī)范、不齊全、不具體的情況也很普遍。這種狀況極易引發(fā)糾紛，而且一旦發(fā)生糾紛后往往難于處理，給農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定埋下了隱患。加上流轉(zhuǎn)期限較短，且不穩(wěn)定，大多數(shù)轉(zhuǎn)包都可隨時(shí)終止。土地流轉(zhuǎn)管理部門沒有充分履行職能并根據(jù)《土地管理法》和農(nóng)經(jīng)管理部門的職能設(shè)置，屬于村社集體經(jīng)濟(jì)組織所有的農(nóng)用地，理應(yīng)有農(nóng)業(yè)部門的農(nóng)經(jīng)管理部門負(fù)責(zé)管理。但現(xiàn)實(shí)是，作為集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)產(chǎn)的重要組成部分的土地，在進(jìn)行流轉(zhuǎn)時(shí)，既不向農(nóng)經(jīng)管理部門申報(bào)審批，也不向土地承包合同管理部門登記備案。其結(jié)果是土地流轉(zhuǎn)的資金收入管理不規(guī)范，流轉(zhuǎn)后土地用途有失控之勢(shì)，流轉(zhuǎn)土地面積無法統(tǒng)計(jì)，尤其是農(nóng)戶自行流轉(zhuǎn)的那部分。土地流轉(zhuǎn)涉及土地所有者和土地經(jīng)營(yíng)者多方利益，流轉(zhuǎn)必須按規(guī)范操作。

(三)農(nóng)業(yè)比較利益低，農(nóng)民負(fù)擔(dān)重

1 農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)大和比較利益低阻礙了土地流轉(zhuǎn)。由于各種自然因素，如陽光、土壤、雨量等直接進(jìn)入農(nóng)業(yè)系統(tǒng)的物質(zhì)和能量循環(huán)過程，成為影響農(nóng)業(yè)投入產(chǎn)出關(guān)系的決定因素，這就使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)高于其他產(chǎn)業(yè)。小規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)往往無能為力。同時(shí)，農(nóng)產(chǎn)品需求彈性小，供給彈性相對(duì)大，從而陷入經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“蛛網(wǎng)模型”。波動(dòng)的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格使農(nóng)業(yè)的收益具有極大的不確定性，從而形成農(nóng)業(yè)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

2 土地承載負(fù)擔(dān)太重。農(nóng)村土地直接或間接承載著各種農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和工業(yè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差等。農(nóng)業(yè)是一個(gè)周期長(zhǎng)、見效慢、受氣候影響大的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，比較利益底。近些年，農(nóng)民增產(chǎn)不增收的情況相當(dāng)突出。現(xiàn)在部分農(nóng)民之所以不愿意承包土地甚至撂荒，根本原因就是土地承載負(fù)擔(dān)重，沒有收益。

(四)農(nóng)村社會(huì)保障體制建設(shè)落后

土地具有的社會(huì)保障和就業(yè)功能使部分農(nóng)民把它視為命根子，即使已經(jīng)有其他就業(yè)門路，也不愿意放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，致使土地流轉(zhuǎn)發(fā)展速度發(fā)展緩慢。大部分農(nóng)村地區(qū)又因缺乏社會(huì)保障制度，農(nóng)民仍把土地作為安身立命之本和農(nóng)外就業(yè)的最后保障，寧肯種“粗放田”、“應(yīng)付田”，甚至不惜暫時(shí)拋荒，也不愿放棄土地的承包權(quán)。沒有健全的社會(huì)保障制度，就不可能從根本上增強(qiáng)農(nóng)民離土的安全感和適應(yīng)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

三、完善土地流轉(zhuǎn)制度，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)

(一)規(guī)范土地產(chǎn)權(quán)，完善法律法規(guī)

完整的產(chǎn)權(quán)將具有較高的經(jīng)濟(jì)效益，合理界定和安排農(nóng)用土地產(chǎn)權(quán)，重點(diǎn)是明確農(nóng)民的土地所有權(quán)主體地位，使農(nóng)村土地的占有、使用、收益、處置權(quán)都逐步做到有法可依。同時(shí)進(jìn)一步明確征地目的，完善征地補(bǔ)償辦法，確立合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。縮小征地范圍，嚴(yán)格區(qū)分公共目的征用和其他目的征用，并根據(jù)不同目的執(zhí)行不同的土地征用補(bǔ)償辦法。繼續(xù)完善土地使用權(quán)權(quán)能結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期化與遏止承包土地頻繁調(diào)整的法制建設(shè)。建立并強(qiáng)化對(duì)土地閑置的懲罰力度。

(二)建立健全土地流轉(zhuǎn)的組織機(jī)構(gòu)和監(jiān)管機(jī)制

在現(xiàn)行的農(nóng)村土地管理體制下，結(jié)合《土地承包法》對(duì)土地流轉(zhuǎn)提出的要求，在進(jìn)一步完善相關(guān)組織機(jī)構(gòu)建設(shè)的基礎(chǔ)上，各行政職能部門和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織切實(shí)擔(dān)負(fù)起土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督和管理，保證土地流轉(zhuǎn)的依法、規(guī)范、有序、高效。國家一方面對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行宏觀管理與監(jiān)督，制定土地利用總體規(guī)劃，管制土地用途，管理土地征用和地籍；另一方面，協(xié)調(diào)解決用地矛盾，保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利，穩(wěn)定土地經(jīng)濟(jì)秩序。進(jìn)一步履行政職能部門在土地承包合同和土地流轉(zhuǎn)合同登記、備案、糾紛中的職責(zé)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織除了對(duì)土地實(shí)施具體管理外，還通過對(duì)集體內(nèi)部農(nóng)戶進(jìn)行土地發(fā)包、監(jiān)督土地農(nóng)業(yè)用途、收取集體提留、協(xié)調(diào)農(nóng)戶之間的承包用地及土地流轉(zhuǎn)糾紛等方面發(fā)揮管理職能。另外，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組還要加強(qiáng)對(duì)承包合同和各類流轉(zhuǎn)合同的簽訂與執(zhí)行的監(jiān)督管理，要求合同內(nèi)容規(guī)范、完備。

(三)建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，增加農(nóng)民收益

綜合運(yùn)用各種手段對(duì)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)源進(jìn)行有效管理，以減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)波動(dòng)，建立政府、市場(chǎng)、企業(yè)、農(nóng)戶、組織體等多元化復(fù)合結(jié)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。政府應(yīng)提供統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范管理的法律框架，形成統(tǒng)一制度，頒布農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)法等相關(guān)法規(guī)；實(shí)行價(jià)格保護(hù)制度，保障農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，增加農(nóng)民收益；提供信息服務(wù)，減少信息匱乏引起的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)行農(nóng)業(yè)組織化經(jīng)營(yíng)，使得農(nóng)戶的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、借貸風(fēng)險(xiǎn)等轉(zhuǎn)嫁給了農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)在契約組織關(guān)系中互動(dòng)，獲得雙贏。發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品期貨市場(chǎng)，轉(zhuǎn)嫁農(nóng)產(chǎn)品流通中現(xiàn)貨交易帶來的價(jià)格波動(dòng)大、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)無法排解等缺點(diǎn)。

(四)完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)發(fā)展大局

建立最低生活保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)、合作醫(yī)療等多層次的農(nóng)村社會(huì)保障體系，弱化農(nóng)民對(duì)土地的依賴。在其出讓土地經(jīng)營(yíng)收益權(quán)的同時(shí)，輔之以強(qiáng)制性的社會(huì)保障措施，將經(jīng)營(yíng)收益權(quán)轉(zhuǎn)讓所帶來的收益部分用作基本生活保障費(fèi)，使被轉(zhuǎn)移的農(nóng)戶在出讓土地經(jīng)營(yíng)收益權(quán)的過程中，實(shí)現(xiàn)由土地保障形式向社會(huì)保障形式的過渡。只有為土地轉(zhuǎn)出者解決后顧之憂，才能真正讓農(nóng)民放心，為土地集中徹底掃除制度障礙。