關于城鎮化的戰略地位及實現途徑的思考

一、我國城鎮化的內涵、特征及戰略地位

(一)城鎮化的內涵

結合國內外理論界較統一的認識，城鎮化是一條更能反映現實經濟社會空間發展變化的新型城鎮化道路。它是伴隨著現代交通技術、信息技術的突破性發展而引起人類社會逐步地從工業社會向信息社會過渡而走上的城市化道路所產生的相應改變。它的含義在于交通技術和信息技術使單一城市不斷向外擴張，最終將相當部分從傳統意義上講不屬于城市內因素的資源包括進來了；而且城與城之間通過高速公路走廊，有效地相互連接起來了；城市與附近鄉村的聯系也更加緊密，城鄉相互通勤的現象逐漸成為普遍現象。最終構成了一個有機的區域發展體。形成了在大中城市主導下，又起溝通城鄉之間橋梁作用的小城市(鎮)。從而引發農民的生產方式和生活方式的不斷改善，日益增長的物質和精神文化需要逐步地得到滿足。

(二)我國城鎮化的特征

在城鎮化問題上，由于我國社會主義初級階段的國情和生產力發展的狀況決定，推進我國的城鎮化，必然與西方發達國家具有不同的特征。

具體表現在：(1)所有制的公有性。我國社會主義制度性質決定我國在推進城鎮化的建設中，必須堅持公有制為主體。城鎮化必須反映農村人民的根本利益，這是城鎮化的方向必須堅持。(2)宏觀調控的計劃性。計劃和市場都是建設城鎮化的手段，計劃不是脫離市場的計劃，市場也不是脫離計劃的市場。堅持計劃為主導市場為調節，使計劃和市場兩種手段有機統一，是社會主義能夠集中力量辦大事的優勢所在。(3)動力機制的多元性。在城鎮化過程中，與投資相關的動力機制日益多元化。如國家和政府的投資；市場調節下的鄉鎮企業投資；區位影響力作用下的大型工程項目投資。多元化的城鎮化動力機制，促進了城鎮功能的不斷完善和建設水平的不斷提高。(4)區域發展的差異性。受自然、歷史、人文等多方面的因素影響，我國城鎮分布呈現自東而西、由密到疏的空間分布特征，同時，大中城市周邊和交通路線的城鎮化水平較高。這種空間地域差異性是推進我國城鎮化次序的重要依據。(5)戰略布局的全局性。盡管理論界在推進城鎮化問題上還有些爭議，實踐中也存在著地區間的差異和問題。但是，大力發展小城鎮推進城鎮化已成為黨和國家的一項具有全局性的戰略決策。推進城鎮化已列入“十一五”的規劃，并成為新時期事關全面建設小康社會的全局性工作，這是時代發展的客觀要求。

(三)我國城鎮化的戰略地位

農村小城鎮是我國城鎮體系中層次最低、數量最大的群體，起著連接城市經濟和農村經濟的橋梁和紐帶作用。推進城鎮化對我國全面建設小康社會具有重大的戰略意義。

1 推進城鎮化是我國城市化的重要組成部分。我國未來城市化發展的道路，可能選擇的方案將是走總體的城市化與城鎮化共同推進的道路。沒有農村的城鎮化，整體的城市化將難以實現。

2 推進城鎮化是農村工業化的重要條件。通過推進城鎮化，使目前分散的部分企業積聚在小城鎮，實現生產要素的合理流動和資源的最佳配置，以利于促進鄉鎮企業上規模、上檔次，并通過改變經濟增長方式走上可持續發展的農村工業化道路。

3 推進城鎮化有利于加快農業現代化的進程。現代化是我國發展的根本要求。國家通過實施城鎮化，促使鄉鎮企業發展，有效地轉移農村過剩的勞動力，并且可以使土地從分散的承包經營有步驟地向集中的、機械化的規模經營，并為農村的職業教育、科技推廣應用創造條件，促進農業現代化的進程。

4 推進城鎮化，可以集中相當多的文化、教育、科技、衛生、體育、信息和服務事業，也包括文化娛樂健身活動。這對于提高農民人口生活質量，豐富農民精神文化生活，促進鄉村精神文明建設，將起到巨大的推動作用，使廣大農民真正享受到改革發展的成果，推動農村小康社會的全面實現。

二、我國城鎮化進程中存在的問題及成因

(一)存在的主要問題

1 規模小，起點低，區位優勢和產業優勢不突出。據江蘇省農調隊的調查顯示，該省小城鎮建成區人口平均不足5000人，其中有66個城鎮建區人口不足1000人。這種城鎮規模小，布局分散，必然造成建設質量不高，功能不全，制約城鎮的長遠發展。

2 宏觀規劃布局薄弱。存在的問題是：重城鎮規劃輕小城鎮經濟發展的規劃。重數量輕城鎮體系布局；一些地方政府觀念落后，思想僵化，甚至沿用小農經濟或計劃經濟的方式來規劃小城鎮的產業和市場。

3 資源利用效率低，閑置浪費現象嚴重。一是對資源緊缺的認識不到位，二是重平面擴張，輕挖潛改造，用土地、礦山、森林等資源粗放。三是新城鎮大量土地被征用，舊鎮區和舊村的宅基地大量閑置，浪費嚴重。

4 城鎮化的產業結構不合理，橫向聯系薄弱。第一、二、三產業結構比例不協調，甚至在在第三產業構成中，仍以傳統服務加工業為主，許多地區小城鎮結構趨同，沒有區域優勢，橫向聯系薄弱，人才、信息、金融、技術的交流缺乏暢通的渠道。

5 分類指導無力。一些地方政府缺乏對城鎮化工作的分類指導，導致有些小城鎮利用區域優勢迅速向大中城市發展，而有的小城鎮則因各種各樣的原因逐步走向衰弱，更多的小城鎮則在城鎮化過程中，出現了種種功能的分化。

(二)問題的主要成因

1 農村工業化、城鎮化傳統模式的慣性影響。一是受完全依賴政府投資的計劃經濟模式影響較深，造成城鄉分割。二是短缺經濟的運行環境和整個社會浪費需求層次不高的現實，決定了鄉鎮企業乃至小城鎮集中布局的效益不突出。三是處于經濟轉型的初期，發展鄉鎮企業也存在政策不穩的問題，也有人才資源嚴重匱乏的原因。

2 政府推動型和市場推動型的兩種模式各自獨立作用的結果。在發展和完善社會主義市場經濟的過程中，堅持政府主導下的市場推動型的城鎮化模式還沒形成，這是導致我國城鎮化發展現存問題的重要原因。

3 以宏觀因素為重點的一系列制度性因素的作用。比如，在建設用地方面，由縣(市)土地管理部門代表政府統一行使“規劃、重用、開發，管理和出讓”權，從而壟斷了小城鎮建設用地的一級市場。又比如，現行財政體制上，從縱向看，省以下各級政府盡可能地上收財權，下放事權，從橫向看，政府與部門之間財權與事權嚴重不對稱。這種宏觀財政體制不改革，推進城鎮化可持續發展是比較困難的。

三、推進我國城鎮化的實現途徑

(一)解放思想，更新觀念，科學發展是城鎮化的思想基礎

推進城鎮化最重要的是黨和政府的各級領導干部要堅持以十七大精神為指導，以科學發展觀為統領，解放思想統一認識。一是始終堅持發展是富民興鎮的第一要務，積極引導廣大農民運用資本、知識、經驗、技術、發展生產力，引導支持他們進城鎮務工、經商辦企業。二是結合地區優勢大膽招商引資，推動公有制經濟為主體的多種所有制經濟共同發展。三是尊重農民的主人翁地位，有條件的城鎮盡可能實行城鎮戶口通用制。采用戶口通用制，有利于做到進城務工人員在身份上的一視同仁。四是一切堅持以有利于城鎮生產力的發展，有利于城鎮人民生活水平的提高，有利于城鎮在區域經濟體系中經濟實力的不斷增加來檢驗、考核各級政府的工作績效。

(二)科學規劃，宏觀控制是推進城鎮化的保證

首先要提高規劃的科學性。做到統籌兼顧，從長計議，重點發展資源優勢突出，聯結城鄉紐帶性強，拉動農村經濟增長大的中心鄉鎮，并且突出特色，確定規模，注重實效，走環保型、人文型、節約型的城鎮化道路。其次，要注意規劃的超前性、協調性。各級、各地政府必須以國家利益和人民利益高于一切為準則要求自己，以最大限度地使物質文明、精神文明、政治文明、鄉村文明有機結合，克服急功近利不良現象，做到量力而行，分批、分步實施，推進城鎮化健康、穩步、和諧、可持續發展。第三，要切實加強規劃的指導性、可操作性。各地政府在城鎮化規劃中一定要堅持以國家建設規劃為指導，以農村現代化為發展目標，建立一整套關于城鎮化發展的規劃制度、管理制度、審查制度，保證規劃的正確實施。

(三)因地制宜，合理布局，實出特色是推進城鎮化的根本舉措

一是根據城鎮化的定位來布局，在欠發達地區城鎮化要以發展小城鎮為重點；在較發達地區則應是發展中小城市與發展重點鎮并重；在東部發達地區和大中城市郊區要注意發揮大中城市對小城鎮發展的帶動作用。二是適應區位優勢來布局。在大城市周圍按照產業結構和人口分布適當發展一批衛星城鎮。三是適應產業發展要求布局，在一個城鎮里一定要注意該城鎮在國際國內經濟發展中的位置，功能要嚴格區分，如工業區、商業區、住宅區、行政區等各方面的設置，有條件可用綠地、自然景觀隔離。

(四)合理利用，節約土地資源是城鎮化的重要環節

深化農村經濟發展相關的制度改革和土地資源的有效保護制度，已成為城鎮化過程中值得注意的重要環節。具體措施：一是加快制定多元化的小城鎮土地市場體系；二是采取優惠政策鼓勵將小城鎮發展與舊城鎮區域改造，盤活土地存量有機結合起來，使城區改造中的富余土地直接進入市場。三是鼓勵發達地區的企業或個人利用資金、技術優勢到小城鎮開發地區進行土地整理和復墾工作。通過這些措施促進農村人口向城市合理有序地流動，為農村經濟規模化、機械化、現代化發展創造有利的條件。

(五)優化市場的運行環境是推進城鎮化的關鍵

道路交通、信息技術、金融信貸、廣播通訊等市場要素是市場得以運行的重要條件。推進城鎮化，就必須加快完善和形成以政府為主導市場推動型的運行機制。在政府主導作用下，國家有計劃地拿出一定的財政資金，或利用信貸杠桿，支持小城鎮發展需要的基礎設施建設。鼓勵支持企業、個人及社會的閑置資金，參與到城鎮化建設中來。另外，國家也要通過法律、法規制度的保證，使國家、企業、個人的利益在城鎮化過程中得到保護，從而優化市場的運行環境，推進城鎮化經濟發展。

(六)加強精神文明建設培育創新型人才是城鎮發展的智力支持

社會主義城鎮化建設是物質文明、精神文明、政治文明、社會文明相互協調發展的偉大事業。加強以社會主義為核心，以科學發展觀為統領的精神文明建設是城鎮化建設的靈魂和方向。必須通過物質文明建設、精神文明建設、政治文明建設、鄉村文明建設的統一協調，大力引進人才，培育新型農民，通過人才素質的提高，給城鎮化建設提供有力的智力支持，這是城鎮化發展的源動力。