關于內蒙古自治區節能減排問題的調查報告

一、節能減排的基本情況

(一)能源生產與能源消費情況

“十五”期間內蒙古自治區生產原煤8.04億噸，電力裝機容量達到1989萬千瓦，發電量1056億千瓦時，分別比“九五”末期增加4.39億噸、1092千瓦、617千瓦時；風電裝機僅為16.5萬千瓦，年發電量3億千瓦時；天然氣產量76.27億立方米。2006年，原煤產量完成3億噸、電力新增裝機容量3019萬千瓦、發電量完成1441億千瓦時、風電裝機容量達到49.4千瓦，年發電量3.8億小時；天然氣產量增長到53.07億立方米。

“十五”期間，全區全社會總能源消耗為35623萬噸標煤，其中工業能源總消耗量為26315萬噸標煤。占全社會總耗能的73.87％。2005年，全社會萬元GDP能耗為2.48噸標煤，萬元工業增加值能耗為5.67噸，萬元GDP電耗為1714.1千瓦時；六大重點耗能行業能耗7832萬噸標煤，占全區工業能源消耗的92.18％，占全社會能源消耗的72.75％；全區能源消費彈性系數為1.06。2006年，全區全社會總能源消耗為11356.5萬噸標煤，其中工業能源總消耗量為8858萬噸標煤，占全社會總耗能的78％(比“十五”期間增長1.13個百分點)。萬元GDP能耗為2.37噸標煤，同比下降4.44％；萬元工業增加值能耗為5.35噸，同比下降5.64％：萬元GDP電耗為1838.9千瓦時，同比增長7.28％。電力、鋼鐵、有色金屬、化工、建材和煤炭六大耗能行業能源消費量為7831萬噸標煤，占全區的69％以上，占工業的88％。電力、鋼鐵、有色金屬、化工、建材和煤炭工業能源消費量分別占工業耗能的43.1％、17％、2.7％、18.4％、6.8％和0.21％。全區85戶年綜合能耗10萬噸以上的重點用能企業能源消費量為5133萬噸標煤，約占全區的45％，占工業的58％；680戶年綜合能耗5000能源噸以上的企業能源消費量6655萬噸標煤，占全區的59％，占工業的75％。

(二)全區節能減排工作

從2004年開始，根據國家對晉陜蒙寧有關地區進行污染整治的要求，自治區在鄂爾多斯、烏海、阿拉善等地區對焦化、鐵合金、電石、小煉鐵等重污染行業進行了集中治理，取得較為顯著的效果。為完成自治區“十一五”規劃綱要提出的節能減排目標，推動節能減排工作的順利實施，自治區成立了由經委、發改委、財政廳、環保局等相關單位共同參與的淘汰落后產能統一協調小組，并在盟市、旗縣等成立了相應工作協調小組。在具體工作中，一是強制和鼓勵企業實施清潔生產和使用先進的節能生產技術。自治區經委會同環保部門在全區范圍內組織開展了創建清潔生產先進企業、環境友好企業的活動，引導企業加快實施清潔生產。2006年共完成清潔生產審核驗收合格企業14戶，實施清潔生產方案(技術)308個，其他65戶具有代表性的自治區級生產試點企業和60項清潔生產技術的推廣工作也在積極實施中。二是狠抓循環經濟試點和示范工作。在已經確立4個首批循環經濟試點企業和園區的基礎上，又確立了8個園區和企業作為自治區級重點循環經濟示范單位，并對試點單位組織階段性評估和監督檢查。到2006年底，自治區共淘汰了1200多家落后產能企業，全區萬元生產總值能耗、萬元工業增加值能耗分別為2.413噸、5.37噸標準煤，較2005年分別降低2.5％和5.2％。2008年上半年，全區二氧化硫排放量為70.79萬噸，比上年同期下降0.57％，減排0.41萬噸；關停34臺總裝機容量為69.75萬千瓦(的)小火電機組，改造了44臺總裝機容量1422.5萬千瓦現役機組的脫硫設施。自治區“十一五”城鎮污水處理廠建設規劃確定的2007年投入運行的11個污水處理廠中，已有2家污水處理廠投入運行，日處理污水合計5萬噸，已減排化學需氧量800噸。

(三)重點地區節能減排工作

2006年，鄂爾多斯市清理整頓新開工項目128項，關閉地方煤礦256座。保留煤礦的單井規模提高到30萬噸以上；關停煤炭企業105家、小白灰企業212家，通過關停“五小”企業，削減煙粉塵13.2萬噸、二氧化硫4.9萬噸。萬元GDP能耗下降到2.08噸標準煤，同比下降5％。目前10萬噸以下煤礦全部關閉，僅留276家大型煤礦，全市80％的地方煤礦回采率平均達到80％以上。烏海市僅2004年至2005年2年間就淘汰了1178孔改良焦爐和32戶20萬噸以下機焦爐，關停了59臺達不到環保要求的硅鐵電石爐、18臺100立方米以下煉鐵爐和120多家小煤礦，取締了231家小白灰窯、泡化堿、腐植酸鈉企業。2004年至2006年3年間，全市共消減煙粉塵6.94萬噸，二氧化硫3.48萬噸，化學需氧量4460噸，2006年烏海市水源地水質達標率100％，較2005年提高了3個百分點，大氣環境污染指數較“九五”期末降低了48.7％。包頭市積極淘汰落后小鋼鐵生產‘，包頭市九原區依法取締不符合產業政策和環保要求的13家煉鐵企業的23臺煉鐵高爐，清理排污企業10家，有112家正在清理，6家停產，完成了二氧化硫減排6490噸的任務。

(四)節能減排，工作實施的政策保障

為實現主要污染物減排目標，自治區出臺的《內蒙古自治區“十一五”主要污染物排放總量控制計劃》提出，到2010年，全區國內生產總值能耗下降到1.86噸標準煤/萬元，主要污染物減排目標在2005年的基礎上，將二氧化硫排放總量控制在140萬噸以內，化學需氧量排放總量控制在27.7萬噸以內；并對黃河流域、松花江流域、遼河流域和海河流域的COD排放量進行了總量規定；《節能減排工作實施意見》從轉變經濟增長方式、污染物排放指標減排和社會節能等重點行業和領域對今后節能減排工作提出了具體的要求。此外，對即將出臺的自治區節能減排、污染減排總體規劃和具體的地方減排規劃進行了相應的調整，將節能減排規劃的目標調整到“十二五”時期，從時間上保證節能減排工作的延續性。

二、節能減排的難點

(一)節能減排總量指標的實現存在一定難度

“十五”以來，自治區經濟實現了較快發展，但總體上產業層次仍然較低。從生產方面看，輕重工業結構由2000年的38.6：61.4演變為2005年的30.3：69.7，重工業比重有繼續升高的趨勢。2006年單位生產總值電耗為1913.1千瓦時，增長11.61％，不僅沒有實現單位生產總值能耗的降低反而有所增加。非資源性產業發展的基礎還比較薄弱，使得由資源性產業向非資源性產業的轉變在近期內還存在很大難度，結構性節能減排工作困難重重。從消費方面看，隨著消費水平的整體升級、運輸業的進一步發展和城鎮化步伐的加快，居民家用汽車、生產性用車和住房消費需求步伐還會進一步擴大，在當前汽車關鍵減排技術和住房節能技術沒有實現突破性的情況下，必然增加節能減排任務完成的難度。

(二)具體行業和部分地區的節能減排任務尚需明確

“十五”以來，自治區乃至各地區政府加大了節能減排的實施力度，從總量上規定了重點行業和企業的節能減排量。但在具體的實施過程中，一方面，具體行業和部分地區的節能減排任務尚不明確，具體的企業和地區在實施節能減排中沒有相應的指標約束，沒有統一的遵循標準；另一方面，由于污染與環境治理外部性特征的存在及企業監督機制的缺位，個別地區和企業在完成節能減排任務量中會出現“搭便車”現象，在確定具體職責中互相推委，影響了節能減排工作的總體進展。

(三)地區間節能減排工作協調度較差

自治區節能減排的工作重點地區位于晉、陜、蒙三角地帶，節能減排目標的完成需要地區間共同努力。但是，當前多數地方政府在制定“十一五”規劃時，仍將GDP增長作為首要目標，還沒有將降低單位產值能耗作為努力奮斗目標，這在客觀上增加了“十一五”期間節能指標完成的難度。在國家促進中西部地區發展的政策導向下，自治區一些地區承接了沿海地區高能耗產業的轉移。在當前企業追求利潤最大化目標不會有所改變的情況下，只要有了工業項目，政府就有了財稅，也可以解決就業問題，自然就有了政績。在地區經濟總量增長目標和現有地區財政體制背景下，出于政績考慮，節能減排工作的地區間協調必然出現困難，加重了實現節能減排目標統一進展的難度。

(四)企業技術水平低造成節能減排標準難以統一規范

從主要能源及高載能行業的企業技術水平來看，除神華集團、包鋼集團和鋁業集團采用較先進的國內外生產技術外，多數企業技術裝備水平仍然比較落后，主要產品的單位平均能耗量指標均落后于國內先進水平，發電、鋼鐵、水泥等產品單位綜合生產能耗分別較全國平均水平高18.4、14.7和38.9個百分點。從節能減排工作總體規劃與目標來看，由于自治區重化工業企業在實現技術跨越與技術升級方面存在的梯度跨越障礙，使得同行業企業在實現企業技術同步升級中面臨的層次性矛盾突出，節能減排工作難以做到同步化，影響了節能減排實施的總體進度。

(五)企業技術提升面臨融資難題

除神華集團、包鋁公司和包鋼集團等大型重點企業外，大多數高耗能企業融資難度大。就目前情況看，自治區大部分地區金融機構少且實力弱。區域型資本市場尚未健全，金融擔保體系作用發揮不夠。此外，由于國家和自治區地方產業目錄，大多為鼓勵支持高新技術、裝備制造、加工工業等能耗少、污染輕、附加值高產品內容，而以高耗能、高污染為重點的企業產品受到限制，加重了我區高能耗企業的融資難度，使得部分企業在擴大規模經營與進行技改過程中受到內外部資金“瓶頸”的影響，加重了地方中小企業在融資實現企業節能減排技術改造措施中的難度。

(六)工業重型化結構調整任務艱巨

進入21世紀以來，自治區經濟已進入新一輪增長周期，三次產業結構調整緩慢，表現出了日益顯著的重化工業特征，正處于工業化中期的加速階段。但是，由于資源依賴性工業的長期發展趨勢，使得以資源消耗、環境污染較重為特征的重化工業發展仍然是當前和今后較長時期的發展趨勢。2005年，全區電力、鋼鐵和化工等重化工業的能源消費量占能源消費量總量的比重達到56％，工業重型化特征在短期內仍然難以改變，必然影響節能減的實施深度和總體進度。

三、加強節能減排工作的對策措施

(一)實施強制性制度措施。構建節能減排的長效機制

制定嚴格的環境、能源、水耗、資源綜合利用和質量、技術、規模等方面的標準，提高自治區能源、冶金、化工、原材料等重化工企業的市場準入門檻。嚴把信貸、土地關口，嚴禁落后產能重新進入市場。抓緊制定和完善符合自治區實際的節能降耗、污染減排的配套政策，建立和完善節能降耗、污染減排的政策法規體系。根據不同行業、產品的實際，特別是針對自治區能源、原材料等重化工企業，進一步完善其節能、節水設計標準體系；建立執行強制性工業產品能效標識與再利用標識制度。形成有效的監管機制、工作管理機制。

(二)落實節能減排工作責任制，保障節能減排目標的順利實施

自治區有關部門要將盟市(包括自治區重點企業)能耗指標與污染減排納入地區社會經濟發展綜合評價體系與年度目標責任考核體系，作為重要考核內容。根據自治區“十一五”節能降耗總體目標，各地區及重點企業應與自治區主管部門和單位簽訂目標責任書，把節能降耗與污染減排工作作為考核政府領導班子和重點企業領導班子貫徹落實科學發展觀、選拔任用和獎懲的重要內容，對違反國家節能法律、法規，嚴重浪費能源、污染環境行為的，依法追究相關單位、個人的責任；自治區各盟市、旗縣把節能降耗與污染減排指標分解落實到重點耗能、排污產品和企業生產環節，實施節能、降耗、減排有獎和浪費、超耗、排污受罰的具體政策；對認真執行節能降耗和減排污染的單位、個人進行獎勵，達不到標準的企業要限期整改，預期達不到目標，給予相應的處罰。把節能降耗與污染減排作為企業享受項目、資金支持等重要優惠政策的主要依據，強化對企業節能降耗、污染減排工作的激勵與約束。完善節能降耗、污染減排工作協調機制。在加大節能降耗工作力度的同時，要強化環境保護行政部門對自治區工業企業排污的統一監管職能，各級政府要明確計劃、財政、建設、國土資源、工商、農牧業等部門的環境保護職責和任務，加強組織協調，探索節能、環保多要素的綜合管理機制。

(三)調整優化產業結構，促進節能減排

結合自治區目前產業結構及其布局狀況，要實現《節能降耗與污染減排規劃》和自治區“十一五”節能降耗總體目標，必須加大產業結構調整力度，大力扶持高新技術產業、裝備制造業和新興服務業，提高高新技術產業和第三產業在國民生產總值中的比重。調整不同行業之間的比例關系，提高新興產業的比重，逐步使自治區產業結構向低能耗、高技術、高附加值、高競爭力方向發展。要嚴格執行國家產業政策，加大淘汰落后產能力度，對達不到國家準入的小電廠(小發電機組)、小鋼鐵、小水泥、小煉焦、小有色等企業堅決予以公布淘汰。必須把好新上項目關，以確保固定資產投資高起點、高標準，符合新型工業化的要求，符合國家產業政策和行業發展需求。在能源結構調整中要積極發展利用我區豐富的風能、太陽能與生物質能等可再生能源，逐步提高可再生能源在一次能源中的比重，提升和優化自治區能源結構。

(四)通過技術創新。提高節能減排效能

采取積極有效措施，對自治區煤炭、電力、冶金、化工等重點行業、重點企業進行節能技術改造與技術創新。通過政策扶持引導調動行業、企業采用和推廣先進技術、工藝對傳統、老舊、落后設備、工藝的改造與提升。科技主管部門要把節能技術、可再生能源技術、新能源應用技術和污染減排技術的自主研發與引進消化吸收和再創新，作為政府科技投入、推進高新技術產業化的重點。建立以企業為主體的節能降耗、污染減排技術創新體系，支持企業與科研院所、高等院校采取多種形式研發節能降耗與、污染減排技術和高效節能設備。自治區的科技專項資金要重點向企業節能技術的開發、轉化、引進和降污減排技術應用方面給予傾斜，以充分調動企業開發、利用節能新技術、引進節能環保新工藝、新設備的積極性。

(五)加大有利于節能減排的經濟刺激性政策措施力度

建立有利于節能降耗與污染減排的財政稅收體系。對循環經濟產業和環境友好產品實行稅收優惠和優先采購措施；對資源、能源的定價要有利于節能降耗與污染減排；應以排污費、政府投入、社會捐助為基礎建立環保專項資金，支持有利于節能降耗、污染減排的項目和技術；自治區作為全國的重要的能源、化工基地，應積極向國家爭取資源利用、環境保護政策和補償資金；資源開發要堅持“誰開發、誰保護、誰利用、誰補償”的原則，開發利用者要對遭到破壞的生態環境進行補償。建立政府綠色采購制度，研究制定綠色采購指南，定期發布綠色采購標準和清單，凡是符合節能降耗、污染減排標準要求的產品、服務和企業，政府要優先采購，以引導、鼓勵企業在產品生產過程中采用節能、減排的技術、工藝和設備。通過各種新聞媒體的大力宣傳，引導廣大群眾綠色消費，促進環境友好型社會的建立。

(六)強化對企業節能減排管理

重點抓好煤炭、電力、冶金、化工、建材等耗能高、污染重行業和企業的節能降耗與污染減排工作。自治區規模以上的工業企業要定期向自治區、盟市、旗縣主管部門、統計部門和環保監管部門報告能源利用情況。各級節能、環保監管部門對能耗高、污染重的企業要加大執法監管力度，定期或不定期對該類企業進行節能監察、能源審計和環保檢查，對不符合國家產業政策和達不到自治區標準的高耗能、高污染企業要予以堅決取締，嚴厲懲治無視國家、自治區環境政策與環保標準的污染企業。高耗能、高污染的重點工業企業要進一步加強內部節能降耗工作，減少“跑、冒、滴、漏”，大力開展節能降耗活動，實施節獎超罰措施，提高企業能耗利用水平。

(七)加強領導，為節能減排工作提供組織保障

自治區各級政府、部門和企業要充分認識節能降耗、減排污染工作的重要意義，把節能降耗、污染減排納入地方社會經濟發展規劃和企業健康發展的重要議事日程，認真落實自治區“十一五”能源降耗指標。自治區節能工作領導小組應積極協調有關部門，加強對全區節能降耗、污染減排工作的組織、指導和監督、檢查，研究解決自治區在步入重化工時期面臨的工業節能和污染減排問題。各盟市要成立相應的組織領導機構，建立健全節能降耗、污染減排領導與協調機制。工業企業特別是煤炭、電力、冶金、化工、建材等耗能高、污染重的企業要組建由企業一把手牽頭的節能減排領導和管理組織體系，設立節能降耗、污染減排管理崗位，嚴格落實各項節能減排指標，使自治區節能降耗、污染減排工作真正落到實處。