淺談中國行政區劃改革

一、行政區劃

行政區劃(regionalism)是國家結構體系的安排，國家或地區根據政權建設、經濟建設和行政管理的需要，遵循有關法律規定，充分考慮政治、經濟、歷史、地理、人口、民族、文化、風俗等客觀因素，按照一定的原則，將一個國家(小國除外)的領土劃分成若干層次、大小不同的行政區域，并在各級行政區域設置對應的地方國家機關，實施行政管理的行政建制。《中華人民共和國憲法》第30條，列舉了中國行政區域劃分的區域單位名稱為省、自治區、直轄市，自治州、市、縣，自治縣、鎮、鄉、民族鄉。

二、目前中國行政區劃存在的問題

(一)行政區劃層級設置與現行憲法存在不一致之處

第五屆全國人民代表大會第五次會議通過了新憲法，其中規定：“中華人民共和國的行政區域劃分如下：(一)全國分為省、自治區、直轄市；(二)省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市；(三)縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮。”但是，在當前行政管理實踐中，卻存在更多層級的行政區劃設置，如省級、副省級、地市級、縣區級、鄉鎮級等，行政層級過多、過雜。

(二)現有行政區劃設置的個體間差異較大

目前各級行政區劃，特別是省級行政區劃單位，在管轄范圍、人口規模、經濟條件等方面存在著較大差異，這既不利于統一和規范管理，也不利于合理確定管理幅度和管理層級，同時會影響行政效率的提高和行政成本的降低。

(三)省級以下行政區劃調整過于頻繁。缺乏統一和長期的規劃

行政區劃設置應進行科學規劃，其調整和變化應確立統一、明確的原則，避免變動過于頻繁。從歷史發展看，我國各級行政區劃設置經歷了多次變動，特別是省以下區劃范圍調整的頻率過高，不利于區域經濟發展和社會穩定。

(四)中國現行行政區劃的管理層次多而亂，管理范圍小且差異懸殊

由此導致的行政機構重疊、行政權力過分集中、行政人員臃腫扯皮等弊端有目共睹。以2004年為例，平均1個省級行政區管轄10.7個地級行政區(市、自治州、地區、盟)，1個地級行政區管轄8.6個縣級行政區，1個縣級行政區管轄15.1個鄉級行政區。由于管理幅度小，必然層次重疊，人浮于事，為了有事做就會事無巨細地統管起來。如果只是減少政府層次、擴大管轄范圍，而不削減和下放政府權力，并不能從根本上解決問題，機構早晚還會膨脹。因此，減少層次、擴大幅度，必須同時伴隨著政府和國家政治體制的改革。

(五)在基層政區層面，國民待遇問題(即城鄉同等待遇)及居民(聚落)自治問題尚未解決

政區格局及其權力的空間配置方式本來應該致力于維護公民(國民)的基本政治經濟文化權利，這涉及到城、鄉之間的平等地位、居民的同等國民待遇問題。中國選擇了一條以城市(大中城市聚落)剝奪鄉村(小的、分散的、相對無權和弱勢的鄉村聚落)的城市化發展之路，形成了城鄉分割的體制，由此產生了基層政區管理體制的城鄉差異和城鄉居民的差別國民待遇。另一方面，盡管法律上承認社區自治，但實際上基層自治受到上級政府的多重行政干預和約束，無法真正實現。

(六)在各級行政層級上，地級政區和鄉級政區的問題尤為突出

從法律上看，地級政區本應是省級政府機構的派出機構，但20世紀80年代中期以來采取的地級市管縣、縣級市方式卻把“地區”實體化了。這種地級市管理縣和縣級市的行政設置不僅沒有法律依據，而且造成了經濟利益、行政管理以及城鄉關系方面的種種矛盾。鄉級政區的問題則是國家權力過分深入到基層社區，導致基層政府機構及其工作人員過于龐大，農民的供養負擔太重。

三、中國行政區劃改革的層面

(一)從行政與管理的層面上進行行政區劃改革

管理幅度與管理層次是影響行政區劃組織結構的兩個決定性因素。在組織總體不變的情況下，管理幅度與管理層次成負相關，即管理幅度窄，則管理層次多；反之，管理幅度寬，則管理層次少。前者形成了金字塔式的組織結構，后者則形成了扁平式的組織結構。金字塔式的組織結構的特點是：權力集中、控制有力，有利于政令的統一和貫徹執行。但層次過多，不利于信息溝通和充分發揮下級部門或人員的主動性和創造性。而扁平化的組織結構的特點是：有利于上下級之間的信息交流，提高信息溝通的速度，對下屬授權比較充分，有利于發揮他們的積極性和創造精神，但增大了組織松散度和上級權威被削弱的可能性。隨著我國改革開放20多年的發展，交通、通訊條件的改善，信息來源多元化，信息的傳遞速度大大加快，這些都對我國行政區劃層次和幅度提出了調整的要求。

(二)從行政與經濟的層面上進行行政區劃改革

行政管理與經濟發展在實體上表現為行政區與經濟區的關系。而行政區與經濟區的關系，在理論上就是上層建筑與經濟基礎關系的具體體現。一方面，經濟基礎決定上層建筑，經濟區的發展決定行政區的發展，行政區劃應以一定的經濟區劃為基礎，使行政區劃與發揮地區優勢相結合，與依托中心城市、組織合理的經濟網絡相結合，與實現區域經濟發展戰略相結合。另一方面，當行政區格局一旦確定下來，則會反作用于經濟區的發展，成為促進或阻礙經濟區經濟發展的因素。因此，為了便于管理經濟活動，也為了通過行政區進行必要的行政干預，行政區與經濟區這兩者要盡可能吻合。而中國現有的行政區很多都與經濟區不相一致或不相協調，典型的例子有：漢中不適當地劃入陜西，河南擁有黃河之北的地塊，江蘇和安徽橫跨長江與淮河，太湖流域分屬蘇浙兩省，洪澤湖由蘇皖兩省分割，張北高原歸入河北，川東川西兩個不同的地理單元捆成一個超級大省四川省。這些都不利于經濟進一步發展。因此從客觀上要求我們要進行行政區劃改革。

四、中國行政區劃改革的思路

(一)劃小省區、增設一級行政區劃

劃小省區、增設一級行政區劃是改變目前行政區劃體制混亂的最好辦法。現代社會從發展經濟的角度來考慮，建議增設一級地方管理，這是世界各國普遍遵從的行政區劃模式。劃小省區、增設一級行政區數量的關鍵問題在于尋找一個較為合適的數字。根據德國地理學家克瑞斯泰勒的中心地理論，我國省級行政單位數量應該在49個左右。當前，許多學者在借鑒國外行政區劃設置模式基礎上(一級行政區劃單位多，管理層次少，即“多一少”模式。)也提出了把全國一級行政區劃增設到50個左右。增設一級行政區數量，具有積極而又廣泛的意義。

(二)減少區劃層級、精簡機構，提高管理效率

大量的理論研究成果表明，行政組織每一多出一個層次，資訊的失真失落率就會成倍增加。從科學管理角度而言，資訊傳遞的中間環節要盡可能減少，以縮短決策層和實施層的行政距離，便于上下溝通，提高工作效率。而在1983年地級市出現后，我國省縣之間的層次由虛變實，地方行政層次變由省一市—縣(市)一鄉(鎮)四級組成的情況。市管縣體制的設計，人為地制造出一個中間層級，省縣之間的權力被截留，資訊溝通受到阻滯，這在資訊網路高度發達和交通十分便利的今天更是不合時宜。因此，減少層次即取消地區(地級市、自治州和地區)這一層級按照憲法實行“省縣一鄉”三級制行政區劃體制，己是近年來學術界的主流觀點，并且已經在遼寧、山東、河南等部分省份開始試行。

(三)規范行政區劃名稱

正如上面所講。我國行政區劃名稱混亂主要集中在市、縣、區三個行政區劃單位。首先，針對市、縣級別混亂，在新的省一市—縣直轄的行政區劃體制下，可以按照經濟實力、人口和轄區大小劃分標準，進行市縣分級(縣與市在行政上平級)。可以把市分為直轄市、一級市、二級市、三級市共四級；縣則分為一級縣和二級縣；區則分為三類：開發區、相當于一級縣的市轄區和相當于鎮的縣轄區。再次，針對市、縣名稱混亂，政區通名層級重復，專名重名、同音等，可以進行統一調整，從而達到規范化的區劃名稱。

(四)撤并鄉鎮村

由于交通通信條件的改善和政府職能的轉變，歷史上形成的某些鄉鎮村過小的問題已經越來越突出了。因為鄉村規模過小，管理成本就高，這必然要加重財政負擔和群眾負擔，制約經濟的發展。近幾年東中部地區一些省份進行了大規模的撤鄉并鎮工作，有的地方還開展了并村工作，收到了好的效果。

(五)打破政區分割對區域經濟的約束

政區分割對區域經濟的剛性約束所產生的行政區經濟發育不良是目前我國行政區劃面臨的一大問題，要實現經濟的良性發展，必須打破已有的行政區分割，依據經濟發展的狀況對其進行合理的調整，盡可能地實現行政區中心與經濟區中心的空間投影一致，從而強化政府對政區經濟發展所起的集聚、擴散作用。

五、結論

目前，行政區劃改革亦不能僅僅局限于行政區劃本身如幅度、層級等來設計改革方案，而應從整個政治體制上重新加以科學的審視與改革。中國未來行政區劃改革的成敗，以至于中國城市化的成敗都與對政治體制整體的把握程度相關，這就要求我們在未來行政區劃改革工作中應以政治體制改革為前提、依據和方向，以經濟增長為契機，從而使行政區劃作為構建上層建筑的一個重要手段而得以更好地完善。總之，因國力與國情所限，我國的行政區劃改革之路必將艱難曲折，任重道遠，只有經過不斷地探索才能取得較好的成果。