所有者到位：“國有”要具體化和直面化

國有公司治理及治理結構的完善是一個世界性未解的難題。其核心難題是如何使國有資產所有者到位的問題。美國等西方市場經濟國家通過力求減少，甚至傾向于取消國有公司來規避這一難題。而在我們中國，既然把社會主義市場經濟作為總體目標，那么就不可能取消國有公司，相反在關系國家安全和國計民生的命脈產業必須“毫不動搖”地堅持和加強國有經濟的控制力和影響力。因而，國有資產所有者到位就是我們搞社會主義市場經濟必須研究和破解的問題。筆者認為，其關鍵是使國有資產所有者具體化和直面化，并使公司內外兩類主體利益得到平衡。

首先還需要解決兩個基本的概念問題。誰是所有者？誰是出資人？這兩個看似簡單的問題實際上是一個根本性的問題。這涉及到在公司治理結構中的權力安排。在“國資委——中間層控股公司——國有企業”這三層架構中，如果弄不清這些基礎問題，那么即使已經明確了國資委統一了所有者的職能，仍然會陷入新的“委企不分”的狀態中。

（一）“所有者具體化理論”：把所有者和所有者代表區別開來，使抽象的所有者具體化。

所謂所有者，是指在法律上對某一財產擁有排他性的最終所有權的產權主體。而所有者代表同所有者是不同的產權主體。過去對國有資產只是抽象籠統地稱為“國家所有”，而使這種抽象的所有者（權責）不能具體落實。我們認為，到黨的十六大才把所有者代表和所有者分離開來。黨的十六大在闡述國資體制時的表述就表明了這一點：“國有資產由國家統一所有，中央政府和地方政府分別代表國家，行使所有者職責，享有所有者權益……”這就是說，國有資產的最終所有權是“國家”（統一所有），“中央政府和地方政府”則分別“代表國家”，即充當“所有者代表”。為落實所有者代表的職能，于是中央政府和地方政府又分別特設“國資委”來行使國家的“所有者代表”職權。

這一區分具有著重要的意義。因為國有資產的所有者（“國家”也好，“全民”也好）都是抽象的，當把“所有者”和“所有者代表”分開時，就使抽象化的所有者具體化了，有利于所有者真正到位。

在“所有者具體化理論”下，政企就實現分開了，政資也分開了，政府就是做政府的事情，對于國有資產的管理問題就交給兩級國資委來處理，其他的政府部門不能再直接干預國有企業的內部事務。國有資本也將按照國有資本預算制度進行管理。所以，實際上“所有者具體化理論”就是解決國有企業（公司）長期以來政企不分、政資不分的所有者到位的高度凝煉。

（二）“所有者直面化理論”：把所有者和出資人區別開來，使遙遠的股東轉變到直面的出資人。

當我們把大型國有企業集團公司當作國有資產管理體制中間層，并形成了多層次的母子孫公司體制時，這就出現了另外一個問題——“出資人到位”的問題。為使出資人到位，就必須在理論上把出資人和所有者區分開來。這個問題是隨著國有資產管理體制建立之后又顯現的一個新問題。

通常人們把出資人的概念和所有者的概念混淆起來，未加區別。確實，在生產社會化程度不是很好的商品經濟初期，金融投資鏈和企業化產權鏈都很單一，往往出資人就是最終的股東，這時的出資人和股東應當是合一的，但隨著生產社會化的高度發展，投資者投資和再投資的延伸投資鏈形成，母子孫公司的企業系列，即企業產權鏈和控股公司鏈形成和延長，這時出資人和股東就開始出現分離。例如，對孫公司的產權而言，盡管很可能子公司對孫公司投資，用的是母公司的資金，母公司是孫公司的最終所有者，但因為在法律上是子公司給孫公司投資，所以孫公司的出資人只能是子公司，而不是母公司，于是出資人和所有者便出現了第一次分離。

由于非國有公司產權清晰，制度完善，不影響出資人到位。但對國有公司來說，所有者和出資人不加區分，就導致所有者離企業太遠。尤其是當大型國有集團公司成為國有資產管理體制中間層，并形成了多層次的母子孫公司體制時，為使出資人到位，就必須在理論上把出資人和所有者區分開來。也就是說，“所有者”是唯一的，那就是“國家”，但出資人不是唯一的，而是多層的，有幾層出資就有幾層出資人：在最高層級是國家終極所有者的下面，國資委是母公司的出資人，母公司是子公司的出資人，子公司是孫公司的出資人。

我們認為，這個層層出資人理論，不僅理論上是說得通和站住腳的，而且在實踐中，“層層出資人理論”就使唯一且遙不可及的所有者轉化為多個直接面對而且頂頭的出資人。

而我們在《公司法》中所用的股東的概念就是直接出資人的同義詞。例如，母公司是子公司的直接出資人，就意味著母公司對子公司可以行使股東的權利；子公司是孫公司的直接出資人，子公司對孫公司可以行使股東的權利。而母公司對孫公司不能直接干預，應當在公司法下依法行使股東權利，通過子公司來控制孫公司。

（三）內外兩類主體平衡——國有獨資公司治理結構的突破。

經過調研，我們發現國有獨資公司的治理所具有的特殊規律性在現有公司治理理論中沒有對其很好闡明，其中最主要的特征就是在國有獨資公司治理中客觀存在著企業內外兩類利益主體群：第一類是由企業內的決策者、管理者、勞動者組成的利益主體群，即企業“內部人”主體群；第二類則是由處于企業外部的國家股東、政府、國資委、外派監事會組成的利益主體群，即企業“外部人”主體群。

企業內部人主體群和企業外部人主體群既有共同目標，又有不同偏好。其共同目標是把企業做大做強；其不同偏好，即最主要的區別就是：前者的利益偏好是共同往企業內部利益傾斜，追求內部人利益最大化。而后者則是共同往股東利益傾斜，追求股東利益最大化。

對于這兩類利益主體的既統一又對立的關系，現有公司理論沒有予以解釋：因為委托代理理論往往過于站在股東委托人的立場上，堅持的是“股東至上論”；另一類理論是利益相關者理論，強調的是有眾多的利益相關者主體之間在公司治理中的平衡。而國有公司的治理則既不是股東至上論，也不是不加綜合的眾多利益主體之間的平衡，而是從國有公司特殊性出發，處理好企業內外部這兩大利益主體群之間的關系。國有公司治理的要害就是實現這兩大利益主體群的平衡，即“兩類主體平衡論”。

需要強調的是，內部人主體群的“利益內傾”，其本身與經營者的個人品質無關，而是機制使然。因而，轉軌時期的內部人控制也好，不同利益主體的不同傾向也好，也不是或主要不是人的品質問題，而是機制使然。應該說近幾年選拔在任的國企領導人大都是德才兼備的優秀經營人才，他們的“利益內傾”在機制上是因為立場所在。現實中，一旦內外兩大主體群的干部對調，利益傾向也馬上轉向就是明證。因此，國有公司要實現有效治理，就必須找到一種防止“內部人控制”和“利益內傾”的機制，以實現內外兩類主體的平衡。現在這種機制已經找到了，這就是外部董事制度和外派監事制度。

2004年國資委推行董事會試點工作的特色就是構建外部董事占多數的董事會結構。通過我們的大量調研，發現外部董事制度已經初步發揮了作用。具體表現在：

1.外部董事制度在實現出資人職責到位，確保企業依法享有經營自主權方面具有不可替代性。

2.外部董事制度在貫徹出資人意圖、維護國有資產保值增值方面具有不可替代性。

3.外部董事制度在確保企業決策權與執行權相對分離方面具有不可替代性。

4.外部董事制度在防止內部人控制方面具有不可替代性。

因此，只有外部董事制度得到有效落實以及外部董事占多數的董事會才能保證董事會正常行使其職能，保證決策層與執行層、決策權與執行權的適當分離，可以說是釜底抽薪，通過解決形成內部人控制的制度基礎，從而避免形成內部人控制的局面。

外部董事制度具有獨特的機制和精髓，其運行特征是：

（1）外配：即由國資委從企業外部派入；

（2）高配：即配備高素質、影響大的企業家；

（3）實配：即實實在在獨立判斷、獨立參與決策；

（4）多配：即外部董事在董事會占多數席位，能主導決策；

（5）由國有股東任免、付酬；

（6）總經理等任免和薪酬由董事會決定。

其機制特征是：

（1）獨立于企業經營者，不獨立于企業所有者：因獨立董事獨立于企業所有者和經營者，因而，外部董事區別于獨立董事；

（2）制度上保證主導決策；

（3）素質上保證科學決策；

（4）既決策和執行分開，又保證決策有人落實。

國有企業監事會制度在監管國有企業、確保國有資產保值增值方面發揮了巨大作用，取得了很好效果。而且在國有資產監管體制中現在和將來仍然會發揮重要作用，隨著監事會制度的完善，國有企業監事會制度在監管國有企業確保國有資產保值增值方面所起的作用在相當長的時期內將是不可替代的。

1.外派監事會在獨立性方面具有不可替代性。

2.外派監事會在權威性方面具有不可替代性。

3.外派監事會在全方位監督方面具有不可替代性。

（作者單位：首都經濟貿易大學）